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1960년 ~ 1961년
,(약 9개월),

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이후 체제

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1. 개요
2. 의의
2.1. 경제제일주의
2.2. 과거사 청산
2.3. 선건설 후평화통일론
2.4. 민주 개혁
2.5. 사회적 의의
3. 비판?
3.1. 무능하고 혼란한 정권이었는가?
3.2. 경제적으로 무능했는가?

1. 개요

참고: 대한민국 제2공화국 헌법

헌법 제4호, 1960.6.15 개정

헌법 제5호, 1960.11.29 개정

대한민국 최초이자 최후의 의원내각제 정부이자 헌정 사상 두번째로 짧은 정부 그리고 한국사상 첫번째 공인 민주 정부.[1] 체제는 1960년 4.19 혁명이후 1960년 7월 29일부터 1961년 5월 18일까지 9개월 21일간 존속하였으며 내각은 1960년 8월 말에 출범하여 1961년 5월 5.16 군사정변에 무너질 때까지 8개월간 존재하였다.[2] 행정부 수반은 국무총리 장면이었으며, 간선제에 의한 대통령으로 윤보선을 두었다.

2. 의의

2.1. 경제제일주의

행정부 수반 장면 총리는 한강의 기적을 역설하였으며, 민주당은 국시로 경제제일주의를 내걸었다. 이를 위해 공업화를 추진하였고 댐, 발전소, 도로건설 등의 대규모 건설을 추진하는 국토건설사업을 계획하고 국민총소득 2%에 맞먹는 400억 환을 연간 예산으로 설정하였으며[3] 장준하의 도움을 받아 국토 건설단을 설립하였다. 한편, 행정부 수반 직속에서 재정금융, 정책조정, 통계조정을 담당하고 각 부처를 평가, 계획하는 경제기획원을 준비하였다.[4] 이러한 정책과 경제관은 박정희정부에서 계승되었다.

2.2. 과거사 청산

4.19 혁명 이후 검찰은 3.15 부정선거 관련자 및 반민주행위자를 구속하기 시작했다. 그러나, 제2공화국 출범이전인 허정 과도정부의 법령으로 기소된 13명 가운데 10월 8일 선고 공판에서 유충렬 한 사람에게만 사형이 내려지고 나머지 피고인들은 집행유예나 무죄 등을 선고받아 석방됐다. 이에 서울, 부산, 마산 등지에서 시위가가 일어났고 10월 1일 4.19 혁명 부상학생과 희생자 유가족들에 의한 의사당 난입사건에 일어났다. 그러자 민의원 본회에서는 민주 반역자 형사사건 임시처리법을 제정, 공포하여 다시 검거하였고, 현행법으로 다스리기 어렵다고 판단하여 혁명입법에 의해 탄생한 특별재판소와 특별검찰부에게 이를 맡겼다.[5] 동시에 11월 29일 4차 개헌이 이루어졌다.[6] 법률을 소급함으로써 4.19혁명에서의 반민주 행위자를 처벌을 위한 특별볍의 법적 근거를 마련하기 위해서였다.[7]

그 결과 혁명입법 4대 법률로서 3.15 부정선거 관련자 처벌법, 특별재판부·특별검찰부조직법, 반민주행위자 공민권 제한법, 부정축재처리법이 마련되었다. 이중 1961년 1월 4일 효력이 발생한 반민주행위자 공민권 제한법은 각계 인사 658명의 공민권을 7년 혹은 5년 간 일률적으로 제한하였으며, 14,000명을 추가로 심사하게 하여, 총 16명의 국회의원 자격을 박탈하고[8], 이를 포함한 666명의 공민권을 7년간 제한하였다. 그러나, 1961년 5월 4일 발휘된 부정축재 처리위원회의는 집권당인 민주당 각파간의 이해관계가 얽히는 바람에 5.16 군사정변까지 단 한 건도 처리하지 못하였다[9]

한편, 정부는 '양민학살사건의 진상조사특위'를 구성하였다. 가장 많이 학살당한 지역인 경상남도와 경상북도등 학살현장을 돌며 실태조사를 벌였고, 정부에 진상조사와 피해배상을 촉구하는 대정부 건의문을 채택했다. 각 지역에서 합동위령제가 올려지자, 장면 국무총리는 보도연맹 학살사건 희생자들에 대한 조화와 부조금을 보내어 조의를 표하기도 했다.

2.3. 선건설 후평화통일론

진보당 사건 등으로 이전 정권까지 철저히 탄압당했던 평화 통일론이 4.19 혁신세력의 대두와 함께 수면위로 떠올랐고, 이에 정부는 선건설 후통일론을 내세웠다. 전쟁을 겪은지 근 10년 밖에 되지 않은 시점을 고려해보면 그 의의는 자못 크다. 이는 박정희 정부의 대북관에서 그대로 계승되었으며, 7.4 남북 공동 성명, 7.7 선언, 6.15 남북 공동 선언, 10.4 선언, 8.25 남북합의 등 남북 상호 인정 및 남북간 협상, 교류로 이어졌다.

2.4. 민주 개혁

지방자치제도[10], 양원제[11][12], 사법부선출제[13]를 실시함으로써 주권재민과 삼권분립에 기여했었다.

다만, 사법부선출제는 미국처럼 일반인들이 법관을 뽑는 것이 아니라 아니라 법관 자격이 있는 사람, 즉 변호사들만이 선거권과 피선거권을 갖았다는 한계가 있었으며, 사법부선출제는 공정해야 할 사법부를 정파적으로 분열시킨다고 지적하는 사람도 있었다.

2.5. 사회적 의의

학생 운동이 활성화되기 시작하였고, 교직원 조합, 노동 조합 등이 다수 설립되었다. 4.19 혁명에 고무된 문학 작품들 또한 쏟아져 나왔으며 최인훈의 광장이 발표되어 남북 관계에 대한 본격적인 성찰이 시작된 것도 이 시기부터다.

3. 비판?

3.1. 무능하고 혼란한 정권이었는가?

박정희 정권은 제2공화국이 전략적으로 무기력하고 통제력이 없는 정권이었다고 주장하였다. 그러나 군사 독재가 막을 내린 뒤, '장면 정권은 1961년 초에 들어가면서 차차 자리를 잡아가고 있었다'는 반론이 나오기 시작했고, 이는 역사관에도 많이 반영되었다.

물론 4.19 혁명에 고무되어 빈발하는 학생 운동, 노동 운동 등과 민주당 신파와 구파간의 갈등으로 인한 혼란이 있던 건 사실이다. 그러나 4.19 혁명 1주년 큰 혼란이 올 것을 예상하며 선동을 계획했던 5.16 주체세력의 예상과는 다르게 대한민국은 평온하였고[14] 이 때문에 당시의 사회 혼란을 '민주주의를 위한 당연한 진통'으로 파악하는 사람들도 있다. 북한과 대화를 시도하려고 했던 것도 좋게 평가하는 사람도 있지만, [15] 민주당 구파에 의해 반공임시특례법과 데모규제법이 만들어지게 된다. 이는 현재까지도 국가보안법의 일부에 편입되어, 집시법이라는 이름으로 바뀌어 전해지고 있다. 참고로 이 시기의 북쪽에선 김씨 돼지들이 3대 세습의 발판이 된 대규모 숙청 사건을 끝낸 뒤였다.

그러나 장면 정부가 국민의 지지를 절대적으로 받는 정부가 아니었던 것은 사실이다. 그래서 대한민국 국민과 미국 정부는 모두 5.16 직후에는 중립적인 의견을 보냈고, 일부 지식인들은 5.16 군사 정변을 4.19 혁명의 연장 선상으로 보기도 했으며, 5.16초기에는 반유신인사로 유명한 장준하도 그런 생각을 가지고 있는 사람 중 하나였다. 물론 '혁명'의 실체가 드러나면서 그런 여론은 사그라들었다.

3.2. 경제적으로 무능했는가?

경제적으로 무능했다고 비판받을 이유는 없으나 존속기간이 너무 짧아 평가하기는 어렵다는 것이 중론이다.

제2공화국 행정부는 불균형 발전을 골자로 하는 경제 개발 5개년 계획을 수립하였으나, 발표는 5.16 이후 이루어졌다. 그러나, 5.16 이후 이와 차별을 두려던 군인들의 독자적인 계획이 성과를 내지 못하자, 결국 이를 작성한 장면정부의 경제학자, 관료들의 의견을 따르게 되었다. 다만, 기존의 것을 온전히 따른 것은 아니었다. 이를테면 민주당의 계획안은 세계 4위 70만 국군의 규모를 10만명 감축하는 등 예산안 대비 국방비를 20%로 10%p 낮춤으로써 추가적인 재원 확보를 노렸지만, 감축안의 경우 5.16 이후 군부의 이해 관계와 미국의 동북아 전략에 따라 백지화되었고 따라서 총투자액 중 차관 도입 비중은 더 커졌다. 그러므로, 장면정부의 계획과 1960년대 말엽부터의 경제정책을 동일하게 보는것에는 무리가 있다. 곧, 1962년부터 제2공화국은 존재하지 않았으므로 1964년 수출 1억 달러, 1977년 수출 100억 달러를 돌파한 것과 중공업화에 성공한 것은 기본적으로 박정희 정부의 성과이다. 그러나, 수출주도 노선이 성과를 본격적으로 거두기 시작한 1980년대 이후의 한국 경제 성장[16]을 박정희정부와 연관짓는다면, 박정희정부의 경제성장 역시 제2공화국과 연결지어야만 한다. 두 정권의 산업계획 모두 수입대체산업화수출주도산업화가 혼재되어있는 연속성을 띠었기 때문이다.


  1. [1] 제1공화국은 민주적으로 출범은 했으나 이후 변질됐고 제3공화국 역시 쿠데타로 성립된 만큼 민주주의와는 거리가 멀었다. 제4공화국과 제5공화국은 아무리 반공 성향이 투철한 사람이라도 민주 정권이 아니라고 명백하게 인정한다. 오죽하면 박정희가 3선 안하고 그냥 물러나서 민주주의 세력에게 넘겼어야 했다고 말하는 경우들도 종종 있을 정도. (이건 당시 여권 세력 내에서도 자주 나왔었다.)
  2. [2] 의원내각제를 채택한 3차 개헌은 6월 15일
  3. [3] 강준만, 한국현대사산책:1960년대편 제1권(강준만, 인물과사상사, 2006, p0.181)
  4. [4] 대한민국 건설부의 제1차 경제 개발 5개년 계획 시안
  5. [5] 장성군사 편찬위원회, 장성군사
  6. [6] 3차 개헌은 1960년 6월 15일
  7. [7] 제헌 헌법에서도 반민족행위자를 처벌하기 위해 사용한 전례가 있다
  8. [8] 손치호, 최하영, 안동준, 이정석, 송능운, 최치환, 이재학, 전형산, 오범수, 한광석, 황성수, 박철웅, 송관수, 김장섭, 김대식, 강경옥 등.
  9. [9] 장성군사 편찬위원회, 장성군사
  10. [10] 광역시/도지사, 시장 선출, 도의회, 시의회 선출은 물론 읍장, 면장, 읍의회, 면의회 선거도 있었고, 면장선거의 경우 투표율이 93%에 달했다. 대신에 군을 지방자치단체로 인정하지 않아 군수, 군의회 선거가 없었다.
  11. [11] 미국의 상·하원 의원과 같으며 참의원(상원)의 임기는 6년, 민의원(하원)의 임기는 4년이었다. 이는 현재 일본의 제도와 같으며 다만 민의원을 일본에서는 중의원이라고 부른다는 점에서 차이가 있다.
  12. [12] 한편, 제1공화국 시절에도 발췌 개헌 당시 양원제가 헌법에 존재하였는데 1954년에는 나라가 어지럽다고 민의원만 뽑았고 이후 폐지해버렸다. 이점에서 훼손된 헌법 복구라고 볼 수 있을 것이다.
  13. [13] 안타깝게도 61년 5월 17일날 시행될 계획이었으나 전날 새벽 박정희가 3천의 군대를 일으키고 수도를 점령함으로써 이행되지는 아니하였다.
  14. [14] 이때문에 박정희는 쿠데타를 미룰 수 밖에 없었다.
  15. [15] '오라, 남으로. 가자 북으로'라는 표어가 나온게 언제적 일인지 상기해보자.
  16. [16] 아시아의 네 마리 용). 1986년 삼저로 인해 4년 잠깐 수출액과 수입액의 양이 뒤집힌다.

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