특례시

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대한민국행정구역

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광역자치단체

광역시

특별자치시

특별자치도

기초자치단체

자치시(특례시, 일반시, 도농복합시)

자치구

일반구

행정시

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1. 개요
2. 명칭
3. 특례시의 기준
4. 특례시에 적용되는 특례
4.1. 50만 특례
4.2. 100만 특례
4.2.1. 창원시 추가 특례
5. 전국 특례시 목록
6. 대도시? 중소도시?
6.1. 전국대도시시장협의회
7. 몇몇 특례시의 광역시 승격 및 권한 확대 논의
8. 문재인 정부 이후

1. 개요

대한민국의 행정 구역의 일종. 일반시 중 법적인 특례를 받는 도시를 말하며, 우리나라의 지방자치법상 3개의 대도시 형태(특별시, 광역시, 특례시) 중 마지막에 위치한다.

그 성격을 보면 광역시일반시의 중간적 성격을 띤 도시들이다. 다른 말로는 특정시라고도 하는데, 특례시와 특정시 모두 법으로 규정된 명칭은 아니다.[1] 여기서는 '특례를 받는 시'라는 의미를 살려 특례시라고 표제어를 정하였다.

2. 명칭

2003년 당시 인구 50만 명이 넘는 11개의 기초자치단체가 지방자치법 개정을 추진하면서 도입된 개념이다. 당시 특정시라는 명칭이 함께 제시되었으나, 인구 50만 명 이상 도시에 대한 특례만 인정되고 특정시라는 명칭은 통과가 안 되었기 때문에, 사실 특정시는 물론이고 특례시 역시 명칭 자체에는 법적 지위나 근거는 없다.[2]

이러한 가운데 2014년 12월 발표된 지방자치발전 종합계획을 보면, 대도시 특례제도 개선 항목 중 50만 이상은 특례시, 100만 이상은 특정시로 명명할 것으로 알려졌다. 다만 계획이지 정해진 것은 아니고... 이후 별도의 지방자치단체 종류로 구분하지는 않으나 특례시의 특례에 대한 정확한 명칭이 생길 수 있다는 점에서 탄력을 받을 것으로 보였으나 지금 2018년 현재까지도 별다른 진행은 없었다.

2016년 7월 더불어민주당 이찬열 의원 외 10인이 발의한 '지방자치법 일부개정법률안'에는 현 기초지방자치단체 종류(시, 군, 자치구)에 '특례시'를 추가하고 설치 기준은 인구 100만 이상으로 하는 내용을 담고 있다. 그리고 2018년 행정안전부 발표에 따르면 지방자치법이 전면 개정된다고 한다. 인구 100만명 이상의 시는 특례시라는 이름을 사용하여 광역시에 준하는 고도의 자치권을 행사할 수 있다. 지방자치법 전부 개정안은 11월 중 행정안전부에서 입법 예고를 실시할 예정이며 국무회의 등을 거쳐 국회에 발의할 것이라고 한다. #

3. 특례시의 기준

지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제40조에 따라 인구 50만 명 이상의 도시[3]가 되면 특례시가 되며, 지방분권법에 따라 100만 명 이상인 경우 더 광범위한 특례를 받을 수 있게 된다. 단 광역시는 법을 바꾸지 않는 이상 인구가 줄어도 한번 승격되면 영원히 광역시지만 특례시는 한번 넘겼다고 영구히 특례시의 지위를 갖는 건 아니다. 전례를 봤을 때 특례가 유지되기 위해서는 2년 연속으로 매해 말일 주민등록상 인구가 50만 명을 넘어야 하며, 차후 인구가 감소하여 2년 연속으로 분기별 말일 주민등록상 인구가 평균 50만 명을 넘지 못하면 특례를 적용받을 수 없다.

단, 인구 100만 명 이상의 도시의 경우는 조금 다른데, 가장 최근에 100만을 돌파한 고양시의 경우 돌파 즉시 100만 특례를 적용받았다. 100만 특례는 별다른 인구유지 제한 조항이 없다. 즉 인구가 아주 떨어져 50만 미만으로 내려가면 특례가 사라지겠지만 100만 도시가 90만이 된다고 해서 100만 특례가 사라지는 부분은 현행 법 조항에 없다.

과거 사례를 보자면 마산시의 경우 1990년에 인구 50만 명을 넘겨 일반구(합포구, 회원구)를 2개 신설했으나, 이후 창원 등에 털려서 인구의 지속적 감소로 일반구를 최초로 폐지했다. 그러나 2010년 7월 마산시가 창원시에 통합되면서 다시 분구(마산합포구, 마산회원구)되기는 했다. 물론 그 당시엔 특례시 기준과 특례에 대한 법률이 등장하기 이전이므로 저 법률에 의거한 폐지는 아니었지만, 기준을 충족하지 못하면 얼마든지 특례시 지위를 잃을 수 있다는 것이다.

4. 특례시에 적용되는 특례

우리나라의 장관급의 특별시, 차관급인 광역시와는 달리 광역자치단체인 도와 행정이 분리되지는 않지만, 위임사무는 도가 아닌 중앙정부의 특별한 지시와 감독을 받고, 재정 및 인사권에서 해당 시가 독자적인 권한을 가질 수 있다는 점에서 일반시보다 고도의 재량권을 가지고 있다. 지방자치법 시행령 제10조에 범위가 규정되어 있으며, 대표적으로 주택건설, 도시계획, 도시재개발, 지적 등 다양한 범위에서 설정되어 있다. 또한 지방자치발전 종합계획에서는 이 특례를 적용하는 사무의 범위를 확대시키고, 인건비 설정 방법도 바꾸며, 지방채 발행 등 재정자율성도 확대시키는 안을 제시하고 있다.

또한 행정구역상 일반구를 설치함으로써 도시 내의 지역적 업무분담과 행정편의를 도모할 수 있다. 여기서 말하는 일반구는 광역시에 있는 기초자치단체급 자치구와 동등한 지위가 아니므로 자치구구청장일반구의 구청장의 지위도 다르다. 일반구의 구청장은 선거로 뽑지도 않으며 특례시의 시장이 임명한다. 특별/광역시장과 산하 구청장은 법적으로는 각각 별개의 법인격인 광역자치단체와 기초자치단체의 대표자이므로 서로 상하로 예속되는 관계가 아니나, 일반구는 소속 자치시의 하부 행정기관에 불과하므로 일반구의 구청장은 단순히 시장의 소속 직원(공무원) 중 한 명일 뿐이다. 직급은 4급 공무원(지방서기관)으로 이는 인구 15만 이하인 기초자치단체 부시장 및 부군수와 같은 급이다. 예외적으로 창원시청은 통합 특혜로 일반구 구청장이 한 급수 높은 3급 공무원이다.

특례시는 도청소재지 등 각 지방의 중심 도시들과 수도권 도시들이 주로 포진해있으며, 2016년 기준으로 수원시, 고양시, 창원시, 용인시는 인구 100만을 넘겼으므로 50만 특례 + 100만 특례를 부여받았다.

창원시의 경우 특별법에 의해 광역자치단체급에서만 보유하던 소방본부를 출범시키기도 하였다. 일단 소방본부가 생김으로써 소방준감(3급 상당) 자리가 하나 늘었고 덕분에 향후 소방청장(차관급) 자리에 올려놓을 지역후보가 하나 늘었다. 다만 혜택이라 볼 수만은 없는게 소방기구의 운영에 대한 행정 권한만 경상남도에서 넘어 왔을 뿐, 소방기구의 운영에 필요한 예산 권한은 넘어오지 않았기 때문에 소방행정을 위한 예산부담은 창원시청에서 부담해야 한다. 이걸 해결하고자 한다면 광역시로 승격되서 예산 권한을 찾아 오든지, 아니면 소방본부에 대한 행정 권한을 포기해야 한다.

4.1. 50만 특례

지방자치법 제175조에 의거 50만 이상의 대도시는 행정, 재정운영, 국가의 지도·감독에 대해 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있는데, 50만 특례는 다음과 같다.

  • 지방자치법 제3조에 의거 자치구가 아닌 구(일반구)를 둘 수 있음.[4]
  • 지방자치법 시행령 제10조에 의거 일부 도(道)의 사무를 위임받아 도시가 직접 처리할 수 있음.
    • 병원급 이상 의료기관 설치 및 지도·감독
    • 지방공사 및 지방공단의 설립·운영
    • 시·도 조례로 정하는 일정 규모 이상의 주택건설사업계획의 승인(지방자치단체가 사업시행자가 되는 경우는 제외한다)
    • 대지조성사업계획의 승인 및 준공검사(지방자치단체가 사업시행자가 되는 경우는 제외한다)
    • 토지구획정리사업에 따른 환지계획 인가, 부담금 및 보조금의 집행잔액 허가
    • 행정청이 시행하는 도시계획사업 실시계획인가 및 변경인가와 행정청이 아닌 자에 대한 도시계획사업시행허가 승인 및 변경승인
    • 도시계획사업 실시계획 인가 고시, 경미한 도시계획의 변경 결정, 도시계획의 지적승인사무, 도시계획사업에 대한 준공검사
    • 재개발사업 시행자 지정 신청 및 재개발사업 시행의 지도·감독
    • 행정자치부령으로 정하는 기준 정원 범위에서의 6급 이하 정원 책정 사무
    • 자동차 운송사업(전세버스·일반구역화물자동차 및 특수여객자동차 운송사업만 해당한다)면허와 이에 관련되는 사무
    • 자동차 운송사업(택시만 해당한다)계획변경인가
    • 도시가스 공급시설의 설치공사계획 승인 및 변경승인
    • 지방채 발행 승인 신청
    • 기타 등등(식품제조업, 환경보전, 건설기계관리 등 기재되지 않은 일부 사무)

4.2. 100만 특례

인구가 100만 이상 도시[5]는 기본 지방자치법에 있는 50만 대도시 특례에 더해 일명 100만 대도시 특례를 부여받을 수 있다. 법적 근거는 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에 의하며 기존 대도시 특례(50만 특례)와는 다르게 50만을 넘긴 후 2년을 유지해야 한다는 식의 규정이 없다. 그냥 100만 넘기면 100만을 달성한 그 시점부터 바로 특례를 적용할 수 있다. 게다가 정부의 선포나 승인 절차 이런 것도 필요 없다. 100만 달성하고 바로 조례를 제정해서 시의회만 통과하면 끝. 게다가 이런 건 또 시의회도 별로 반대를 하지 않기 때문에 대충 조례의 내용만 문제 없으면 통과다. 아마 정부 입장에서는 인구 100만 명 정도 올라가기도 힘들지만, 그 정도 올라가면 내려가기도 힘들다고 생각 한 듯. 물론 해당 도시 입장에서는 "겨우 이거에요?"할 수도 있지만, 지금까지 미온적인 정부를 대상으로 이 정도 따냈다는 것도 대단한 거다.

100만 도시에 적용되는 특례는 다음과 같다. 참조1 참조2

  • 광역자치단체처럼 부시장이 2명으로 늘어나며, 부시장 중 1인은 일반직, 별정직 혹은 임기제 지방공무원으로 보할 수 있다. 즉 에서 선임하는 부시장 외의 1인의 부시장은 해당 도시 자체 승진으로 임명하거나, 외부 공모로 민간인을 임명하는 것이 가능하다.[6]
  • 국을 총괄하는 을 설치할 수 있고 3급 공무원을 둘 수 있음.[7]
  • 광역자치단체처럼, 법인격이 부여되는 시정연구원을 둘 수 있음 (예 - 수원시정연구원)[8]
  • 도시의 행정기구와 정원에 대해 대통령령으로 특례를 정할 수 있음.
  • 소방시설에 충당하는 지역자원시설세가 시세로 전환됨.
  • 지역 개발채권의 발행권(다만 시의회의 승인 필요)
  • 51층 이상의 건축물과 연면적 합계가 20만 제곱미터 이상인 건축물을 제외한 건축법 제11조 제2항 제1호에 해당하는 건축물 허가 가능.
  • 택지개발지구의 지정(단 도지사와 협의하에 추진가능)
  • 재정비촉진지구의 지정 및 재정비촉진계획의 결정권
  • 사립박물관, 사립미술관 설립계획의 승인권
  • 농지전용허가 신청서를 도지사를 경유하지 아니하고 제출
  • 「지방자치법」 제112조에 따라 지방자치단체별 정원의 범위에서 정하는 5급 이하 직급별·기관별 정원의 책정
  • 도지사를 경유하지 아니하고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제4조에 따른 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시·군관리계획 변경 결정 요청 (다만 사전에 도지사와의 협의는 필요)

4.2.1. 창원시 추가 특례

그리고, 위에 더해 창원시는 자율통합 특례로 추가적으로 다음과 같은 특례도 누린다. 이건 오로지 창원시만 누릴 수 있다.[9] 사실 위의 100만 특례도 원래는 대규모 지역통합 인센티브로서 창원만을 위한 것이었는데, 수원도 100만을 돌파했기에 창원에만 특혜를 줄 수 없어서 100만 도시 전체로 확대된 것이다.

  • 구청장을 3급 공무원으로 임명할 수 있고,[10] 구청장을 보좌하는 (사실상 부구청장) 보좌관을 둘 수 있음[11] 다만 이건 현재는 준자치구 체제인 고양시도 된다. 여긴 한술 더 떠서 시청 소재지인 덕양구의 경우 덕양구청장은 무조건 3급이어야 한다고 조례로 규정해 놔서 3급만 된다...
  • 「소방기본법」 제3조 및 제6조에 따른 화재 예방·경계·진압 및 조사와 화재, 재난·재해, 그 밖의 위급한 상황에서의 구조·구급 등의 업무[12]
  • 다른 100만 도시는 구청에 위임할 수 없는 시청의 사무가 구청 사무로 이관됨[13][14]

  • 다만, 고양시의 경우는 예외적으로 법적으로 관련 업무가 구청 사무로 이관된 것은 아니지만 고양시청이 군청 시절의 청사를 그대로 쓰고있어 용량부족으로 준자치구 체제를 운영하고 있기 때문에 민원인 입장에서는 이런 면에서 실질적으로 창원시와 다를바 없다. 법적인 소속은 시청 소속인데 사무실과 실제 인력은 각 구의 구청에 들어앉아 있기 때문. 예를 들자면 고양시 여권팀이 그렇고, 그 외에도 여러 시청사무를 구청에서 처리한다. 그래서 여긴 고양시청 가서 해당 업무나 민원을 요청해도 일산동구청이나 일산서구청 가라고 한다.(...) 시청이 구청보다 상위 청사인데 그냥 해주면 안되냐고 하면 관련 인력을 각 구의 구청에 죄다 파견보내고 시청엔 관련 권한이 있는 사람이 없단다.(...)

5. 전국 특례시 목록

도시명

일반구

국회의원
선거구

인구

면적
(㎢)

도농
복합시

비고

경기도

수원시

4

5

1,196,323명

121.05

X

경기도청 소재지

경기도

용인시

3

4

1,052,348명

591.34

O

경기도

고양시

3

4

1,051,177명

268.10

X

경상남도

창원시

5

5

1,047,856명

737.67

O

경상남도청 소재지

  • 50만 특례

도시명

일반구

국회의원
선거구

인구

면적
(㎢)

도농
복합시

비고

경기도

성남시

3

4

946,568명

141.66

X

충청북도

청주시

4

4

839,037 명

940.33

O

충청북도청 소재지

경기도

부천시

-

4

835,433명

53.44

X

2016.7.4. 일반구 폐지

경기도

화성시

-

3

795,186명

693.92

O

경기도

남양주시

-

3

693,793명

458.05

O

경기도

안산시

2

4

656,811명

154.23

X

전라북도

전주시

2

3

654,099명

205.33

X

전라북도청 소재지

충청남도

천안시

2

3

650,292명

636.14

O

경기도

안양시

2

3

571,978명

58.5

X

경상남도

김해시

-

2

539,292명

463.36

O

경상북도

포항시

2

2

508,442명

1,130.01

O

남구는 울릉군과 같은 국회의원 선거구

경기도

평택시

-

2

504,221명

458.08

O

2019년 4월부터 50만 달성
실제 특례는 2년이 지난 2021년부터 적용 가능

2010년대 이전부터 있었던 특례시들은 대부분 (일반구)를 두고 있으나, 2010년대 들어 인구 50만 명을 넘은 화성시, 김해시, 남양주시, 평택시 등은 특례시가 되었음에도 아직 구를 두지 않고 있다. 사실 구 설치는 필수가 아니며[16], 설치하고자 할 경우 정부(행정자치부)에서 승인해야 한다. 창원시는 통합 전까지 구 없이 대동제(행정)를 시행했고, 김해시도 대동제를 유지하고 있으며 남양주시[17]화성시는 구 설치 승인을 요청했으나 정부에서 승인을 안 해줬다. 2015년 책임읍면동제의 도입으로, 앞으로 구 설치는 거의 불가능할 것으로 보인다. 심지어 부천시의 경우는 2016년 7월 4일부터 기존의 3개 구를 폐지하고 책임읍면동제를 실시하고 있다.

사실 행정효율 면에서는 구와 대동제/책임읍면동제가 각각 장단점이 있겠으나, 일단 구를 두고 있으면 구를 둘 수 없는 비특례시들과 달리 나름 '대도시'라는 느낌을 주기 때문에 특례시 소속 시민들은 대체적으로 구를 두고 싶어하는 경우가 많다. 하지만 현재 지방자치·행정의 슬림화를 추구하는 정부의 기조에 따라 승인이 발목을 잡아, 당분간 청주시+청원군 같은 기초자치단체끼리의 통폐합이 아닌 이상 더 이상의 구 설치는 요원한 상황이다. 오히려 정부가 구의 폐지를 유도하면서 부천시의 사례처럼 기존에 설치된 구들이 없어지고 있는 중이다.

전주시는 경기도 밖의 특례시 중 유일하게 도농복합시가 아니다. 예전에는 청주시도 마찬가지였지만 2012년청원군과의 통합이 확정, 2014년 7월 1일부로 구 청원군의 읍면을 편입하여 도농복합시로 전환되었다. 그러나 전주시는 완주군과의 통합이 아직 성사되지 못하고 있어서 졸지에 비(非)경기권의 특례시 중 유일하게 도농복합시가 아닌 시라는 타이틀을 얻게 되었다. 경기권을 제외하면 특례시 중 전주시가 가장 면적이 작다는 건 덤이다. 반대로, 특례시 중 가장 면적이 큰 시는 포항시이다. 특례시 중 면적은 제일 큰데 인구는 제일 적다(...)[18]

2019년, 평택시는 2019년 4월 11일 16시 34분 기점으로 50만명이 돌파되면서 특례시가 되었으며, 시흥시, 파주시, 의정부시, 김포시도 멀지 않은 미래에 특례시 지위를 얻을 것으로 보인다. 구는 아마 설치 못할 거야... 지방 인구가 전체적으로 감소하는 상황에서 수도권 외의 지역에서 특례시가 나타날 가능성은 지자체 간 통합에 의한 경우[19][20]가 아니면 가능성이 매우 낮다. 지방 비특례시 중에서 똑같이 40만대지만 증가가 아니고 버티고 있다고 해야할 정도인 구미시는 마지막 희망은 있기야 있지만, 사업 진행이나 그를 통한 인구 유입이 얼마나 잘 진행될지는 알 수 없다. 그래서 특례시 지위는 까마득하게 멀다. 이런 상황에서 아직 30만대에 불과한 강원도 원주시나 30만대조차도 안 되는 전라남도 목포시여수시가 특례시를 바라보기엔 아직 멀어도 한참 멀었다. 수도권 못지 않은 인구 증가세를 보이는 양산시가 미래에 50만을 돌파할 가능성이 그나마 높다.

단층제를 실시하는 제주특별자치도 제주시는 인구 48만으로 50만에 근접하지만, 50만이 되더라도 특례시에 포함될 수 없다. 지방자치단체인 자치시가 아닌, 제주특별자치도 산하의 행정구역인 행정시이기 때문. 그리고 세종특별자치시그거 자체가 특례이라서 굳이 특례를 둘 필요가 없다.

인구 30만 이상의 자치시 목록과 인구 50만을 달성하기 위해 필요한 인구

도시명

인구(2019년 7월)

50만에서 부족한 인구

도농복합시 여부

경기도

시흥시

465,515명

34,485명

X

파주시

453,942명

46,058명

O

의정부시

451,208명

48,792명

X

김포시

432,964명

67,036명

O

광주시

368,391명

131,609명

O

광명시

320,693명

179,307명

X

강원도

원주시

347,046명

152,954명

O

충청남도

아산시

313,782명

186,218명

O

경상북도

구미시

420,468명

79,532명

O

경상남도

양산시

349,557명

150,443명

O

진주시

347,119명

152,881명

O

면적 1000 제곱 킬로미터 이상인 시/군은 모두 16곳[21]인데 이 중에서 포항만 특례시이다. 이 중에서 '시'는 8곳(포항 포함)이며, 인구 10만을 넘는 곳은 7곳 뿐(포항 포함)이다. 이런 시군 중에서 30만 달성할 가능성이 있는 곳은 다음과 같다.

면적 1000 제곱 킬로미터 이상 인구 15만 이상 자치시 목록과 인구 30만을 달성하기 위한 인구

도시명

인구(2019년 7월)

30만에서 부족한 인구

강원도

춘천시

280,078명

19,922명

강릉시

213,348명

86,652명

경상북도

안동시

160,263명

139,737명

경주시

255,874명

44,126명

인구 30만 이상 50만 미만 시는 경기 6, 수도권에서 5이 나오는데, 인구 40만 이상 50만 미만으로 하면, 경기 4, 비수도권에서 한 곳이 나온다. 특례시도 경기도 10곳, 비수도권 6곳이 나왔는데, 수도권 편중도를 확인할 수 있는 생각치도 못한 부분. 그리고 호남에는 인구 50만 미만인 도시 중에서 인구 30만 이상인 도시가 없다. 그나마 인구 30만이었던 익산시가 2018년경에 30만선이 무너지면서 호남의 비특례시 중 규모가 있는 도시들인 익산, 군산, 여수, 순천, 목포 모두 인구 20만대이다. 그리고 익산, 여수, 순천, 군포, 군산, 하남, 경산(25만 이상, 인구 순)와 김천(면적 1000 제곱 킬로미터 이상, 10만 이상)이 각각 인구 30만과 15만(...)을 달성해 이 목록에 오를 가능성이 있다.

6. 대도시? 중소도시?

일단 특례시의 인구 분포치는 50~110만 명으로 기초자치단체 중에서는 거물급 도시들에 속한다. "그래도 특·광역시만 대도시 아니냐? 혹은 100만 명 이상만 대도시지!" 라는 생각을 가지고 있는 사람도 있을 수 있겠으나, 그렇지 않다. 법적으로도 이들 특례시들은 대도시 취급을 분명히 받고 있다. 지방자치법 제175조(대도시에 대한 특례인정), 지방자치법 시행령 제118조(대도시 인정 기준)만 해도 50만 명 이상의 대도시라고 명시까지 해 두었다. 일단 근거가 있기 때문에 대도시에 산다고 해도 됩니다.

실제로 특례시의 대부분이 백화점, 대형아울렛, 대형마트, 문화시설 등의 수나 규모를 비롯, 도시로서의 사회간접자본이 갖추어져 있기로는 웬만한 광역시에 근접한 수준에 해당한다. 실제 아예 일부는 광역시와 맞장떠도 전혀 무리가 없을 등급. 물론 수도권이나 도청소재지의 혜택을 힘입어 성장한 곳이 많지만, 그렇게 따지면 현재의 특·광역시들에게도 똑같은 잣대로 판단해야 할 것이다. 특·광역시들 역시 과거 지역 중심지로서의 혜택을 받아 커온 것이기 때문이다.[22]

참고로 한국보다 인구가 2.5배 많은 일본도 50만 명만 넘으면 수도를 제외한 도시 단위 중에 최대급의 권한을 주는 대도시급인 정령지정도시 최저 기준에 부합한다.[23] 하물며 전체 인구가 일본 40% 수준의 한국에서 인구 50만 명 이상 도시는 작은 규모가 절대 아니다.

6.1. 전국대도시시장협의회

위에 열거한 특례시들은 전국대도시시장협의회에 가입되어 있다. 매년 모여서 특례시의 권한 강화 등에 대해 논의를 하는 등 뭔가 하기는 하는데, 현실은 어렵다. 특별시, 광역시만 해도 거의 수십 명대 국회의원이 튀어나오는지라, 기득권에 해당하는 특별시, 광역시, 도들이 격렬하게 반발할 게 뻔하기 때문. 물론 가장 크게 반발하는 건 상위 도이다.

참고로 특·광역시장은 참여하지 않는다.

7. 몇몇 특례시의 광역시 승격 및 권한 확대 논의

일단 광역시 승격 떡밥이 가장 많이 나오는 도시로는 수원시, 창원시, 청주시, 전주시가 대표적이다. 특징은 전부 도청소재지라는 점.

그런데 인구나 도시규모가 광역시급에 근접하거나 해당하는 도시들의 경우라도 광역시로의 승격을 원한들 지역적, 정치적, 여러 가지 문제로 인해 이뤄지기 매우 힘든 상황이다.

광역자치단체인 도에서 비중있는 도시가 빠지면 세금이라든가 도세가 축소할 것을 우려해 놓아주지 않으려는 경향도 있고, 수도권 과밀화 문제 및 동일 권역 내에 특별·광역시가 다수 존재하여 승격이 어려운 상황이다. 수원의 경우 경기도에는 이미 서울인천이 있어서 힘들고, 창원도 경상남도에서 부산울산창원 바로 옆과 그 옆에 다닥다닥 붙어있다. 특히 수원의 경우 경기도에서 승격시키게 되면 100만에 가까운 다른 경기도 도시들까지 형평성을 맞춰 승격을 해줘야 하는 상황상 더더욱 승격이 요원하다. 추가로 광교신도시로 경기도청을 빨리 안 옮겨준다고 난리치는 판국이라... 무엇보다 이렇게 수도권에 광역시만 여러 개 더 생기면, 수도권 과밀화 해소는커녕 과밀화에 기름을 붓는 격이 될 수 있다.

청주의 경우 상위 도 내에서 승격한 광역시가 하나도 없다는 점, 그러면서도 도 내의 영향력상 핵심도시라는 점으로 창원이나 수원보다는 광역시 승격에 유리한 입장이다. 그러나 청주시 인구는 84만명으로 충북 인구의 절반 이상을 차지하고 있다. 애초에 충청북도 인구 자체가 얼마 안 되는 상황에 청주가 분리독립하면 도세가 축소되는 정도가 아니라 충청북도 자체가 공중분해될 가능성이 높으므로 충청북도가 강하게 반발할 것이다. 거기에 가까운 거리에 세종특별자치시대전광역시가 있으니 정부가 쉽게 허락하지 않을 것이다.

통합전주시는 위 도시들보다 가능성이 더 있기는 하다. 도내 광역시가 없고 주변 지역에 광역시급 도시가 있지도 않기 때문이다. 호남의 유일한 광역시인 광주광역시와의 거리도 비교적 멀다. 전주+완주의 인구가 전라북도에서 빠져나가도 약 115만 명 수준의 인구가 전라북도에 남아 있다. 물론 이것도 전라북도 입장에서는 상당한 출혈이기는 하다. 문제는 2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 전주 + 완주 통합안이 부결되고 말았다. 완주군과 통합을 해야 인구 증가를 통해서 뭐라도 노려보는데 통합 자체가 무산되었으니 희망이 없다. 차후 통합논의가 다시 수면 위로 올라 진행될 수도 있겠지만, 실제 통합이 언제 될지, 아니 통합이 되긴 할지는 아무도 모를 일이다.

연유가 어찌되었건 규모상으로 따지면 여타 광역시와 비슷한 규모임에도 기초자치단체 취급으로 여러 가지 권한이 도에 묶여있는 시 입장에서는 억울할 만도 하다. 사실 특례시들의 일반적인 인구 규모와 인프라를 생각해보면 대부분의 경우가 광역시에 가까우면 가까웠지 10~30만 명 수준이 대부분인 다른 일반시들에 가깝진 않다. 특히 인구 100만을 넘긴 도시들은 더욱 그렇다. 인구 100만 도시 중 가장 후발주자이자 덜 크다고 생각되는 고양시만 놓고 봐도 그렇다. 고양시가 주변의 파주시김포시와 비교했을 때 시의 규모나 위상이나 차이가 있지 않은가. 비록 특례시라고는 하지만 주어진 권한면에서 볼 때 광역시와 천지차이라 비교하기 힘들다. 광역시의 권한에 관해서는 광역시 항목에서 자세히 살펴 볼수 있다.

그래서 창원시를 주축으로 기초자치단체로 남는 대신 일정 기준을 충족하는 시에는 특례시보다 더욱 강력한 권한을 부여하는 일종의 준광역시(직통시), 즉, 특별기초자치단체 제도 도입을 추진하고 있다.[24] 명칭이라든가 권한이라든가 아직까진 정해진 것 없으나 정부에서 난색을 표하는 것도 아니고, 수원 등의 도시[25]가 조직모델 마련 용역을 추진하는 등 열성이니 한번 지켜봐야 할 듯.

반면에 경제 사정이 어려운 광주광역시전라남도 지역 정치권에서는 광주광역시가 광역시 지위를 자진 반납하고 전라남도 밑의 특례시로 자진 격하하자는 주장, 소위 '시도통합론'이 자주 제기되었었다. 그러나 그것도 일부에서 주장했고 요즘은 이런 이야기조차 나오지 않는다. 이미 광역시 시민인 광주광역시 시민들이 다시 전라남도 아래의 시로 돌아가는 것을 바라는 사람도 없을 뿐더러 호남권의 유일한 광역시가 없어지게 되는 것이고, 현재는 전라남도광주광역시가 공동으로 많은 상생 사업을 하고 있기 때문에 통합할 필요성이 없다. 경상남도에서도 부울경=동남권특별자치도 떡밥을 던지기도 했으나 부산, 울산은 이를 무시했다(...)

광역시 승격이 사실상 막혀있고 그렇다고 그대로 두자니 기존의 시스템의 문제점 역시 만만치 않아서 아예 도를 폐지하고 전국을 광역시 단위로 개편하거나 도, 광역시를 폐지하고 부로 전면 개편하자는 논의가 일각에서 제기된다.

8. 문재인 정부 이후

수원이나 창원 등 몇몇 도시는 과거 광역시 승격에 목을 매다시피 한적이 있다. 하지만 지방자치제가 어느 정도 자리를 잡고 또 지자체 별 이해관계를 따지는 일이 많아 지면서 정부입장에서도 무리하게 광역시 승격을 시켜주다 보면 5년 단임제인 우리나라 현실에서 정권 운영에도 지장이 생길 수 있으니 추진하기 쉽지 않고, 승격을 요구하는 지자체 입장에서도 이후 도청과의 관계나 주변 지자체와의 관계면에서도 좋을게 없고 오히려 창원의 사례에서 보듯 자칫 잘못하면 광역시 승격하려다 도내에서 왕따신세가 될 수도 있기에 가능성도 희박하고 추진 과정에서도 심각한 후유증과 내상이 예상되는 광역시 승격 주장 보다는 ‘광역시는 포기 할테니 대신에 광역시에 준하는 차선책(특례시)이라도 달라’는 현실적 차선을 선택한 것이다.

2018년 말 문재인 정부의 행안부는 지방자치법 개정안을 발표하였는데 이 개정안에 ‘‘인구 100만인 기초지자체에 ‘특례시’ 명칭을 부여 하는 것’’이 포함되었다. 아직은 안 일 뿐이고 입법권을 쥐고 있는 국회에서의 논의 과정에서 바뀔수도 있겠지만 어쨌든 정부가 최초로 100만 도시에 대해 나름의 대응책을 내놓은 것이어서 벌써부터 과열양상을 보이고 있다.

일단 현재까지 알려진 문재인 정부의 개정 지방자치법(안)에 따른 특례시의 내용은 다음과 같다.

"지방자치법 전부개정법률안(문재인 정부 입안)"

제175조(대도시에 대한 특례인정)

① 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다) 및 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.

② 특례시와 인구 50만 이상 대도시의 인정 기준은 대통령령으로 정한다.

법에 명시 된것은 100만 기초지자체에 ‘특례시’라는 별도의 구분 명칭을 부여한 것이 전부이고 개정안에 위 내용 외에 특례시를 어떤 성격으로 할것이고, 도와의 관계는 어떻게 할것이며, 기존 지방분권법에 나온 100만 도시 특례[26]와 차별점이 무엇인지, 어떤 권한을 더 줄것인지 등에 대해선 전혀 언급된 바가 없다. 그럼에도 ‘특례시’라는 명칭이 등장한 것 만으로도 이렇게 이목이 집중되는 이유는 간단하다. 100만도시에 특례를 제공할 지방자치법상의 근거가 생기는 것이고, 광역시와 같이 100만 도시 만을 지칭하는 별도의 ‘명칭’이 부여됨으로써(특례시라는 이름이 광역시 처럼 실제 법적으로 다른 기초지자체와 상하관계로 구분이 되는 명칭이든 아니면 ‘시’, ‘군’, ‘구’ 처럼 단순한 기능상의 구분이든) 기존 기초지자체와는 다르다는 점이 부각됨으로써 국가나 도청과 교섭을 해야 할때 차별화할 명분이 있기 때문이다. 예컨데 ‘우리는 특례시인데 교부금 비율 산정을 일반 기초지자체와 같게 하면 안되는 것 아니냐?’, ‘이 사업은 특례시인 우리 지역에 와야 하는 것 아니냐?’ 등.

다만 아직 이것은 정부의 ‘안’이고 우리나라의 경우 정부의 법률안 제출권은 있으나 실질적으로 최종 입법을 하는 것은 국회 고유의 권능이므로 통과가 될 지는 미지수이다. 논의 과정에서 칼질이 될 수도 있고 2019년 연초의 정국 상황을 고려하면 아예 뒷전으로 밀려 논의조차 안 될 수도 있기 때문이다.[27]

수원시창원시의 경우는 특례시 지정에 가장 적극적이다.# 현재 성남시, 청주시, 전주시의 경우는 자신들도 행정수요가 100만 명이 넘는다거나, 도청소재지이면서 대도시를 유지하고 있으므로 특례시 지정이 되어야 한다고 주장하고 있으며,기사 그 중 제일 의욕적인 전주시는 “전주의 주민등록상 인구는 60만이지만 생활인구를 포함하면 이미 100만이 넘는다며 인구 기준을 다양화해야 하고, 도청 소재지인 전주를 특례시로 지정해 줄 것”을 요청하고 있으며 도청 소재지가 있는 50만 이상의 대도시를 특례시로 지정하자는 의견을 냈다. 추가적으로 도청 소재지와 관련한 문제 때문에 도청이 없는 천안시에서는 천안시 나름대로 의욕적으로 나서고 있다. # 몇몇 지역에서는 벌써부터 ‘특례시와 비 특례시간 불균형 및 차별 문제’를 제기하는 상황이다. # #

또한 더불어민주당 김병관 의원이 위와 같은 의견을 수렴해서 지방자치법 일부개정법률안을 발의한 상태이다.

김병관 의원의 지방자치법 일부개정법률안

제175조 중 “인구 50만 이상 대도시”를 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대도시(이하 “특례시”라 한다) 및 인구 50만 이상 대도시”로 하고, 같은 조에 각 호를 다음과 같이 신설하며, 제175조 제목 외의 부분을 제1항으로 하고, 같은 조에 제2항을 다음과 같이 신설한다.

1. 인구 100만 이상 대도시

2. 인구 50만 이상으로서 지방자치단체 내 사업체 수, 법정민원 수 등을 고려하여 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출한 종합적인 행정수요자의 수가 100만 이상인 대도시

3. 인구 50만 이상으로서 도청 소재지인 대도시

② 특례시 및 인구 50만 이상 대도시의 인구에 대한 산정기준은 대통령령으로 정한다.

위와 같이 되는 경우에는 기존 100만 명 이상 도시 4개에 3개 도시가 추가되어 총 7개 도시가 특례시로 승격하며, 참고로 2번이 성남시에 해당되고 3번이 전주시나 청주시에 해당한다. 물론 최종적으로 정부원안대로 갈지 아니면 이 개정법률안 등으로 가게 될지, 둘 다 계류되는 등 나가리될 지, 어떻게 되느냐는 아직은 확정된 것은 없다.

이외에도 민주평화당정동영 의원도 특례시 관련 개정 법안에 대한 내용을 제시했으며, 위 내용과 비슷한 형태를 띄고 있다. 다만, 도청 소재지라는 제약 때문에 전주시청주시의 밥그릇만 챙기려는 법안이라는 비판을 받기도 한다.

더불어민주당 천안시 을 소속 국회의원인 박완주 의원은 정부안대로 시행될 경우, 수도권 특례만 제공하는 것이 된다며, 정부의 지방 분권이라는 정책과 맞지 않는다면서 이를 반영하면서도 조금 더 범위를 넓혀 ‘수도권의 경우 인구 100만 이상이라는 현 정부안을 유지하되, 비수도권의 경우 50만 이상 대도시’로 완화[28]하자는 개정안을 대표 발의했고 만약 이대로 결정된다면, 위 도시들 외에도 천안시, 포항시, 김해시도 특례시 반열에 오를 가능성이 높아지게 된다.

이로 인해 같은 지역 소속의 이규희, 윤일규 의원, 청주시도종환, 정우택, 오제세, 변재일 의원, 김해시의 민홍철, 김정호 의원, 포항시 김정재, 박명재 의원, 구미시김현권 의원, 전남 지역의 윤영일 의원, 비례대표 장정숙 의원 등 총 14명의 공동 발의가 이루어졌다.

특례시 지정과 관련해 김경수 경남지사는 찬성 입장을 표명했으며, 양승조 충남지사는 조건부 찬성[29] 입장이며, 이재명 경기지사 역시 찬성 입장이지만, 정부 차원의 대책을 마련해야 한다는 입장을 냈다.

원래대로라면, 7월 18일에 결정이 이루어졌어야 했으나, 국회 상황이 말이 아닌지라 아직도 계류 중에 있다.


  1. [1] 지방자치법 조문은 다음과 같다. 제175조(대도시에 대한 특례인정) 특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 명 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.
  2. [2] 여기저기서 50만 넘은 도시들이 특정시 혹은 특례시임을 자처하고 있지만, 2019년 현재까지도 법적으로 특례시라는 명칭은 정해진 바가 없다는 얘기다. 명칭을 인정해 주면 어쨌든 새로운 행정 단위로 인식될 가능성이 크고, 분명 그에 따른 특례시 특례 요구가 빗발칠 가능성도 고려했던 것 같다.
  3. [3] 인구 30만 이상이면서 면적이 1,000km²인 도시도 50만명과 동등하게 본다. 하지만 아직 이 조건을 만족하는 시는 없다. 인구 30만~50만 사이의 도시는 현재 모두 1,000 km² 미만이다.
  4. [4] 다만 둘 수 있다는 것이지 두어야 한다가 아니기에 남양주시화성시, 김해시, 오히려 구를 설치하다가 폐지하고 책임읍면동제를 시행 중인 부천시처럼 구를 두지 않는 경우도 있다.
  5. [5] 당연하지만 특별시광역시는 100만을 초과한 도시이긴 하나 기초자치단체가 아니기 때문에 이 특례의 적용 대상이 아니다. 특별시광역시는 정부 다음가는 권한을 가지고 있으므로 이미 그 자체가 특례다.
  6. [6] 기초지자체의 부단체장은 모두 상급 자치단체에서 임명한다. 그러니까 00도 00시 부시장은 00도의 고위공무원 중에 보내는 것이다. (다만 표면적으로는 에서 로 전출 가는 형태로 운용), 광역자치단체의 경우 부단체장이 2인 이상인데, 여기도 부단체장 중 1인은 행정자치부에서 내려보낸 국가직 공무원으로 보한다.(단 여기는 전출하지 않고 그냥 국가직 그대로 부시장)
  7. [7] 사실 인사권자인 시장입장에서는 이게 엄청나게 큰 권한이다. 일반적인 기초자치단체는 인구 50만이 넘는 특례시라고 해도 2급 부시장 다음으로 4급 국장-(일반)구청장만을 임면할수 있기에 3급을 임명할 보직자체가 없다. 이로 인해서 4급 이상은 승진할려면 무조건 광역자치단체인 도청으로 자리이동을 해야하고 부시장은 도청에 근무하는 3급공무원 중에 임면해야 하기에 도의 간섭을 받아야 하는 측면이 컸다. 그러나, 100만이 넘으면 자체적으로 시장이 3급을 임명할 수 있기에 고위공무원에 대한 장악력이 강해지는 효과가 있다. 다만 3급이 생기긴 했으나 광역자치단체에 비해서는 3급의 정원이 적다.
  8. [8] 100만 도시가 아닌 기초지자체도 시(구)정연구원 또는 시(구)정연구회라는 이름으로 조직을 운영하는 경우가 있으나 100만 도시가 아닌 도시의 시정연구원은 비법정 단체이다. 반면 100만 도시의 시정연구원은 재단법인으로 법정 단체이다.
  9. [9] 다만 현재는 준자치구 체제인 고양시도 1번째 항목은 가능하다.
  10. [10] 다만 실제로는 4급 구청장이 임명되는 경우가 많아 대민 기획관과의 서열문제가 논란이 되는 듯하다. 구청장과 구청장 보좌역의 급수가 같으니까.. 자네가 구청장인가?
  11. [11] 창원시의 경우 "대민기획관"이라는 이름으로 운영 중이고 직급은 4급 혹은 5급 중에 임명할 수 있다.
  12. [12] 소방본부, 단 소방본부 운영을 위해 필요한 예산권은 도에 존치하며 조직만 시로 이양...
  13. [13] 예 - 대부업 등록 및 관리사무, 상하수도 사무(관리와 요금 징수만)
  14. [14] 자치구의 경우 예시에서 언급한 대부업 관련 사무는 고유사무로써 가지고 있다. 상하수도는 오로지 시청사무
  15. [15] 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에 따른 인구 100만 이상 대도시의 특례
  16. [16] 기속규정(해야 한다)이 아닌 재량규정(할 수 있다)이다.
  17. [17] 대신 책임읍면동제를 시행하기로 결정되었다.
  18. [18] 포항시의 면적에 부천시의 인구밀도를 적용하면 총인구는 1800만 가까이 나온다.
  19. [19] 비수도권의 하나의 도 내에서 인접한 인구 50만 미만의 두 시군(제주, 서귀포 제외, 인구 30만이상이면서 면적이 1,000제곱킬로미터인 도시의 경우는 고려하지 않고 인구 50만 이상만 고려한다.)이 통합하여 인구 50만 이상의 도시가 탄생하는 경우는 군산-익산, 여수-순천, 구미-김천, 구미-칠곡, 구미-상주 다섯 경우 밖에 없다.
  20. [20] 하나의 도 내에서 인접한 세 시군을 묶어서(어느 시군이 도서로만 구성되지 않은 이상 육상경계만 고려하였다.) 인구 50만 이상의 도시가 탄생하는 경우는 강원도에서는 두 경우(춘천-홍천-속초/춘천-홍천-강릉), 충청북도에는 없고, 충청남도에서는 세 경우(아산-당진-서산/아산-당진-예산/아산-공주-논산), 전라북도에서는 두 경우(군산-익산-완주/군산-익산-김제), 전라남도에서는 다섯 경우(여수-순천-광양/여수-순천-화순/여수-순천-보성/여수-순천-곡성/여수-순천-구례), 경상북도에서는 스무 경우(구미-김천-칠곡/구미-김천-상주/구미-김천-의성/구미-김천-성주/구미-김천-군위/구미-칠곡-상주/구미-칠곡-의성/구미-칠곡-성주/구미-칠곡-군위/구미-상주-문경/구미-상주-예천/구미-상주-의성/구미-상주-군위/구미-의성-안동/구미-의성-예천/구미-의성-청송/구미-의성-군위/구미-군위-영천/경산-영천-경주/경산-청도-경주), 경상남도에서는 다섯 경우(진주-사천-함안/진주-사천-하동/진주-사천-고성/진주-고성-통영/양산-밀양-창녕)가 나온다. 전형적인 탁상행정의 표본 모르겠으면 지도 펴서 춘천-홍천-속초나 춘천-홍천-강릉, 아산-공주-논산을 이어보자.
  21. [21] 홍천, 인제, 안동, 평창, 경주, 상주, 정선, 봉화, 삼척, 의성, 포항, 영월, 춘천, 강릉, 해남, 김천 해남 빼고 나머지는 모두 강원도하고 경상북도인 건 함정
  22. [22] 인천, 울산은 지역 중심지는 아니었지만 인천은 수도권이고 울산은 산업화 시절 개발에 힘입은 바가 크다.
  23. [23] 일본지방자치법에서 원칙적으로는 지정시가 50만 이상이면 될 수 있다고 정해두었는데, 실제로 승격되는 도시를 기준으로 하면 70만 정도를 하한선으로 볼 수 있다. 중핵시가 30만이라서 중핵시의 두 배 정도는 해야한다는 논리. 아무튼 일본의 정령지정도시의 경우 300만 명이 넘는 요코하마시와, 주요 경제권인 오사카시, 나고야시, 후쿠오카시 같은 굵직굵직한 도시들과 비교적 작게는 69만 명 정도의 시즈오카시 등 2014년 기준 20곳이 지정되어 있다. 참고로 도쿄는 지정시가 아니며 도쿄도(東京都, 일본행정구역 최상급 단위인 도도부현 중 하나에 해당하는 都이며 한국의 특별시 위상과 비교하면 적당)이다.
  24. [24] 그런데 안상수 민선 6대 창원시장(전 한나라당 대표)이 출마 당시 "창원의 광역시 승격 추진" 공약을 내놓으면서 어떻게 될지 두고봐야 할 듯 했지만 별 소득 없이 시장직을 내놓을 예정이라...
  25. [25] 특히 광역시 가능성이 가장 희박한 경기도의 인구 많은 도시들이 열심히 추진 중이다.
  26. [26] 부시장 2인, 시정연구원 설립가능 등
  27. [27] 물론 특례시 후보군 4개 도시의 국회의원 수(18)와 당적(대다수가 여당)를 고려하면 논의 정도는 될 수도 있을 것이다. 다만 다당제 환경과 비특례시 지역 의원들의 반발, 국회선진화법에 따른 다수당 파워로 밀어붙이기 불가능한 상황을 고려하면 쉽지 않은 상황이다.
  28. [28] 이 경우,김병관 의원의 안에서 도청 소재지 제약이 없어 도청 소재지가 없지만 행정 수요가 100만 이상이 되는 도시들도 특례시 지정의 가능성이 높아지게 된다.
  29. [29] 충청남도의 특례시 지정 가능성이 높은 도시는 천안시인데, 특례시로 지정되면 도청에 들어오는 세입에 타격을 줄 수 있기 때문이며, 지역 불균형을 가속할 수 있기 때문이다.

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