의원 내각제

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Parliamentary system

議院內閣制

1. 개요
2. 종류
2.1. 군주제와 공화제
2.2. 웨스트민스터식과 대륙식
2.3. 정부수반 및 장관 선출 방식
3. 특징
3.1. 책임정부
3.2. 연립정부
4. 장단점
4.1. 장점
4.2. 단점과 그 대책
5. 지방정부와 내각제
6. 채택 국가
6.1. 입헌군주제-내각제
6.2. 공화제-내각제

1. 개요

정부형태

국가원수로서의 권한 보유자

행정부 수반으로서의 권한 보유자

대통령중심제

대통령

대통령

내각책임제

대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)

총리

이원집정부제

대통령

대통령과 총리

정부 형태 중의 하나. 대통령중심제와 더불어 현대 민주주의 국가의 대표적인 정부 형태다. 대통령중심제는 공화제에서만 성립 가능한데 반해, 이 제도는 공화제뿐만 아니라 입헌군주제에서도 성립할 수 있다. 현 시점에서 지구상의 가장 많은 국가가 채택하고 있는 정부 형태다.

이 제도에서는 국가원수행정부 수반이 서로 다른 인물이다. 따라서 국가원수의 권한[1]과 행정부 수반의 권한이 서로 다른 2인에게로 분산되어 있다.[2] 즉, 전자의 권한은 대통령(공화제인 경우) 또는 국왕(입헌군주제인 경우)이 가지고, 후자의 권한은 총리가 가진다. 한편 정부 수반인 총리는 의회에서 선출하며, 총리는 의회에 대하여 국정의 책임을 지는데[3], 이를 다른 말로 '정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 달려 있다.'고 표현한다.

원어(Parliamentary system)의 의미를 고려하면 의회제 또는 의회 정부제라고 번역함이 보다 적절하지만, 이 제도의 시초 국가인 영국을 포함하여 이 제도를 채택하고 있는 대부분의 나라가 총리나 내각의 장관이 되려면 먼저 국회의원으로 선출되어야만 하도록 하고 있어[4] 의원 내각제라고 부르기도 한다. 또한 이 제도에서 정부는 이른바 책임정부(Responsible government)의 원칙 하에 운영되기 때문에[5], 내각책임제라 부르기도 한다. 한국에선 의원 내각제와 내각책임제, 또는 그냥 줄여서 내각제라고 부르는게 일반적이다.[6]

대통령중심제는 선거를 통해 구성된 기관이 대통령과 의회, 즉 두 곳이므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다고 표현하는 반면, 내각제는 선거를 통해 구성된 기관이 의회 한 곳이므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다고 표현한다. 이와 관련하여 행정부 수반에 대한 직선제와 간선제를 대통령중심제와 내각제의 차이라고 알고 있는 경우도 많은데, 이는 오해다. 물론 내각제는 국민 대표자들의 모임인 의회에서 행정부 수반을 선출하므로 명백히 간선제이지만, 대통령중심제 역시 간선제를 채택할 수 있고, 실제로 그렇게 하고 있는 나라들이 꽤 있다. 가령 한국도 과거엔 대통령중심제이면서 간선제로 대통령을 선출하였다. 미국도 형식적으로 보면 간선제다. 다만, 대통령중심제에서 대통령 간선제를 채택할 경우, (내각제에서와 달리) 의회에서 선출하는 것은 아니고, 따로 대통령 선출기구를 두게 된다.

이 제도는 영국에서 17세기 시민혁명 이후 태어난 웨스트민스터식 의회제도에 기원을 두고 있으나, 이후 여러 나라에서 이 제도를 도입하고, 자기들 나름의 사정에 맞추어 변형하여 사용하다보니, 세부적으로는 매우 다양한 형태가 생겨나게 되었다.

한국은 대통령중심제를 채택하고 있음에도 불구하고 총리를 두고 있는데, 우선 대통령을 직선제로 뽑고, 그 대통령이 국회의 동의를 얻어 총리를 임명한 다음, 총리의 제청을 받아 장관을 지명하여 청문회를 거쳐[7] 내각을 구성하며, 총리는 내각을 통할하는 권한을 갖도록 되어 있다. 그리고 현직 의원이 내각의 장관이 될 수도 있다. 이 때문에 한국의 헌법은 대통령중심제를 기본 골격으로 하되, 내각제의 성격이 일부 가미되어있다고 분석하는게 보통이다.

2. 종류

2.1. 군주제와 공화제

내각제 국가들은 국가원수가 세습식 군주(입헌군주제)인 곳과 선출식 대통령(공화제)인 곳으로 나뉜다. 또한 후자는 대통령을 직접 선거로 뽑는 곳과 간접 선거로 뽑는 곳으로 나뉜다.

공화제 국가들 중에는 대통령중심제를 채택한 곳(예: 한국, 미국 등)도 있고, 내각제를 채택한 곳(예: 독일, 아일랜드, 인도, 핀란드 등)[8]도 있지만, 입헌군주제 국가들은 내각제를 절대적으로 선호하는 경향이 있다. 군주의 역할을 '나라의 대표자' 형태로 제한하고, 행정권을 의회에서 선출한 총리와 내각이 차지하는 형태를 통해 민주정과 군주제를 조화시킬 수 있기 때문.[9]

한편 아주 예외적으로 의회에서 선출된 정부수반이 국가원수를 겸하는 경우도 있다. 남아공이 그 사례. 다만 이 때는 의회에서 총리(Prime Minister)가 아닌 대통령(President)이라는 직함으로 선출된다. 남아공은 의회가 정부수반을 선출하며, 정부수반은 의회에 대하여 책임을 진다(의회가 정부수반에 대한 불신임권을 행사할 수 있다)는 점에선 내각제를 닮았지만, 정부수반과 국가원수가 동일 인물이라는 점, 대통령의 임기가 의회에 종속되지 않는다는 점에선 대통령중심제를 닮았다.

2.2. 웨스트민스터식과 대륙식

의원 내각제는 우선 크게 웨스트민스터식과 대륙식(서유럽식)으로 구분된다. 양원제를 운영 중인 국가는 국민투표로 선출된 원(대부분 하원)에서 총리를 선출하고 하원과 상원에서 장관을 임명한다. 물론 의원 내각제를 운영하는 단원제 국가들도 많다.

  • 웨스트민스터식
웨스트민스터식 의원 내각제는 주로 영연방국가들에서 볼 수 있는 형태로, 대표적인 국가로는 영국캐나다, 인도 등이 있다.[10] 웨스트민스터라는 용어는 영국의 가장 중심적인 정치기인 의회가 있는 웨스트민스터 궁전에서 따왔다. 웨스트민스터식은 총회와 그 곳에서 즉흥적이고 즉각적인 토론과 논쟁을 중요시하며, 산하위원회의 중요성은 떨어지는 편이다. 다들 영국 하원의 총리와 야당대표간의 썰전 영상들 한번 씩은 봤을 것이다. 그렇기 때문에 의회의 자리배치를 여야가 서로 마주보게끔 만들어 놓았다. 영연방 국가들에서 주로 볼 수 있다는 점에서 볼 수 있듯이 대부분이 입헌군주제 국가들이다. 이곳의 총리는 대체로 Prime Minister, Premier 또는 First Minister로 불린다.
  • 대륙식(서유럽식)
대륙식 의원 내각제는 웨스트민스터식과 달리 합의된 토론을 중시하며, 의회의 좌석 배치가 반원형으로 생겼다.[11] 대륙식 의원 내각제는 총회보다 산하위원회를 더 중요시한다. 대표적인 대륙식 의원 내각제 국가로는 독일스페인, 스웨덴 등이 있다. 이곳의 총리는 흔히 영어 번역으로 Prime Minister로 사용하고 있지만, 자국어로는 President of the Government(Presidente del Gobierno 등), Chancellor(Kanzler), Minister of the State(Statsminister) 등의 표현이 일반적이다. 참고로 스웨덴과 네덜란드는 이원제(Dualism)가 있는데, 해당 국가들에서는 내각의 장관으로 임명되면 국회의원직에서 사직해야 한다. 이들은 의회에 참석해 토론도 하고 질의응답도 하지만 법안 투표권은 없다.

2.3. 정부수반 및 장관 선출 방식

내각제 국가에서 각 정당들은 보통 총선 전, '우리 당이 집권한다면, 이러 이러한 사람(총리 후보자 포함)들로 내각을 꾸리겠다'는 계획, 이른바 예비내각(Shadow Cabinet) 명단을 발표한다. 그리고 실제로 집권에 성공한 경우, 미리 발표한 계획(예비내각 명단)대로 내각을 구성하게 된다.[12] 하지만 그렇다고 하더라도, 헌법에서 정한 각종 절차(가령 의회에서의 신임투표, 국가원수의 임명 등)는 (그것이 설령 형식적일지라도) 거쳐야 하는데, 구체적으로 행정부 수반(총리)과 장관들이 어떻게 선출되며[13], 이와 관련하여 국회의 적극적 동의가 필요한지 또는 단순히 반대만 받지 않으면 되는 건지 등에 따라서 다음과 같이 분류해볼 수 있다.

  • 국가원수(국왕 또는 대통령)가 원내 1당의 대표를 총리로 임명[14]
대표적인 국가로는 영국이 있으며 대다수의 웨스트민스터식 의원 내각제를 운용하고 있는 국가들이 이에 해당한다. 국가의 원수인 국왕이나 총독, 대통령이 원내 1당의 대표를 총리로 임명하며[15], 별도의 의회 투표 등은 거치지 아니한다. 내각 또한 원내 1당과 총리가 알아서 임명한다. 다만 의회에서 불신임 투표가 가능하기 때문에 총리가 무작정 아무 인사나 내각에 임명할 수 있는 건 아니다.
  • 국가원수(국왕 또는 대통령)가 의회의 신임투표를 받은 의원을 총리로 임명
이탈리아태국이 이 경우에 해당한다.
  • 국가원수(국왕 또는 대통령)가 원내 과반의석을 가진 당의 대표를 총리로 임명
그리스가 이러하다. 다만, 어떤 당도 원내 과반 의석을 가지지 못할 경우에는 원내 1당이 다른 정당들과 협상을 해 3일 이내에 의회 신임투표로 총리를 선출해야 한다. 3일이 초과될 경우 원내 2당에게 협상의 기회가 돌아가며 마찬가지로 3일의 기한을 준다. 그래도 안 되면 원내 3당, 원내 4당 순으로 쭈욱 내려간다. 그래도 안 되면 재총선.
  • 국가원수(국왕 또는 대통령)가 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명
스페인은 국왕이 의원 중 총리 후보를 지명하면 의회의 신임투표를 거쳐 총리로 선출한다. 독일도 헌법(기본법)에 의하면 대통령이 총리 후보를 지명하고 의회의 승인을 받는 제도이다. 하지만 실질적으론 두 국가 모두 국가원수가 총선에서 승리한 원내 1당의 대표를 자연스럽게 총리 후보로 지명하는 게 관례이다. 만약 국가원수가 지명한 후보를 의회가 반대한다면, 의회가 다른 총리 후보를 지명하고 선출할 수 있다.
  • 의회가 총리 후보를 지명하면 국가원수(국왕 또는 대통령)나 헌법기관이 총리로 임명
일본의 경우 일본 국회가 총리 후보를 지명하면 덴노가 형식적으로 총리로 임명한다.[16] 아일랜드도 국회에서 지명한 총리 후보를 아일랜드 대통령이 총리로 임명하는 형태이다.
  • 국회의장이 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명
스웨덴에서 한시적으로 운용했던 제도이다.
이스라엘에서 한시적으로 운용했던 제도이다. 국민이 의원 중 한 명을 총리로 지명한다. 이 경우 Semi-parliamentary system 또는 신의원 내각제, 총리제라고도 불린다. 일본에서도 총리공선제라는 이름으로 가끔 논의된다. 이스라엘의 경우 애초에 제도 설계를 잘못해서 국회의원선거 -> 총리선거 -> 소수당 총리, 여소야대 정국 -> 다수당이 반발, 내각불신임 움직임 -> 총리가 반발, 의회해산 -> 국회의원 재선거(...) 이런 식으로 정치가 아수라판이 되는 역효과를 낳아 폐지됐다.

3. 특징

3.1. 책임정부

내각제에서는 의회가 신임투표를 통해 행정부 수반(총리)을 선출한다. 그런데 만약 총리가 의회의 신임에 반할 경우, 가령 국정 운영을 잘못한다든지 하면 의회는 내각불신임권을 행사해 총리를 해임할 수 있다. 그리고 그 경우 나머지 내각 구성원(장관)들도 일괄 사퇴한다. 이를 '총리가 의회에 대하여 책임을 진다'고 표현한다.

이처럼 내각제는 (정부의 임기가 보장되어 있는 대통령중심제와 달리) 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 달려있고, 정부가 국정운영을 잘못하여 의회의 신임을 잃은 경우 의회가 그 책임을 즉각 물을 수 있기에 내각제의 정부는 책임정부라고 불린다. 이는 내각제의 핵심 특징이다.

3.2. 연립정부

내각제에서는 의회의 다수파가 정부를 구성하는데, 단독으로 과반 의석을 얻은 정당이 없을 경우, 보통 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 형성한 뒤 정부를 구성한다. 이를 연립정부, 줄여서 연정이라고 한다. 총선을 소선거구제로 치르는게 아닌 한, 특히 완전히 비례대표제로 치르거나 연동형 비례대표제(독일식 선거제도)로 치르는 경우, 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 드물기 때문에 각 정당들은 선거 이전부터 연대해서 나오거나 어느 당과는 연정할 의사가 있다고 미리 표명하는게 보통이다

연정을 하게 되면 보통 연정합의서를 쓰는데, 이 과정에서 각 당은 자신들의 당론과 공약 중 무엇을 연립 내각에서 시행하고, 무엇을 뺄 것인지 협상한다. 이러한 합의 과정에서의 마찰을 줄이기 위해 보통은 이념적 성향이 유사한 당끼리 연립한다. 연립정부가 성립하면 연정에 참여하는 정당들 중 의석수가 가장 많은 정당에서 총리직을 맡는게 보통이다. 각 부처 장관은 보통 의석수 비율에 맞추어서 분배하며, 특정 정당이 '우리는 반드시 이 부처의 장관직을 맡고 싶다'고 한다면 연정 협상을 통해 합의 및 조율한다.

의회의 의석 분포상 어쩔 수 없거나, 국가에 위기가 닥쳤다든지 할 때에는 이념 성향에서 서로 대척점에 있는 정당들 간에 연립하기도 하는데, 이를 대연정이라고 한다. 가령 독일에서 우파인 기독민주당과 좌파인 사회민주당이 연정을 이루면 대연정이 되는 것이다. 독일은 연동형 비례대표제를 채택하고 있기 때문에, 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 거의 없고, 오히려 의회에 다양한 정당들이 진출하는게 보통이기에 의회의 의석 분포상 대연정을 하는 일이 드물지 않게 있어 왔다.

4. 장단점

4.1. 장점

내각제는 정부의 국정 운영 능력에 문제가 있다든지 해서 국민들이 정부를 지지하지 않게 된 경우, 상황에 신속하게 대응할 수 있다. 즉 정부 교체가 상대적으로 용이하다. 의회가 언제든지 내각에 대한 신임을 철회(내각불신임)할 수 있기 때문이다. 이에 반해 대통령중심제는 불신임권이 없다. 대신 대통령에 대한 탄핵 규정을 두기도 하는데, 탄핵은 보통 법적 책임[17]에 대해서만 발동할 수 있을 뿐, 정치적 책임[18]에 대해서는 발동할 수 없다. 또한 탄핵을 위해서 법원[19] 또는 상원[20]의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우에는 탄핵이 되기까지 오래 시간이 걸려서 신속한 대응이 어렵다.

내각불신임권에 대응해 정부(총리)는 의회해산권을 가지는데, 의회가 민심과 괴리되어 있다고 판단할 경우, 의회를 해산하고 조기 총선을 치러 현재의 민심에 입각하여 의회를 다시 구성할 수도 있다. 즉, 내각제는 정부(총리)뿐만 아니라 의원의 임기도 보장되지 않고, 그때 그때 민심의 동향에 따라 언제든지 즉각 교체할 수 있다.

내각제는 정부가 정책을 추진함에 있어 의회의 협력(입법, 예산 등)을 받기 용이하다. 내각제는 보통 과반 의석을 가진 세력이 정부를 구성하기 때문이다. 따라서 여당이 선거에서 공약으로 내건 법안, 내각이 추진하는 법안, 당론으로 채택된 사항 등은 정말 신속하게 의회를 통과해 시행될 수 있다. 반면 대통령중심제는 여당이 반드시 원내 과반이란 보장이 없고, 여소야대인 경우엔 정부가 추진하는 법안이나 정책에 필요한 예산을 통과시키기 매우 어렵다.

대통령중심제는 여소야대인 경우 정부와 의회 간 대립과 갈등이 일어나기 쉽고, 둘 사이에 의견 불일치가 생기면 이른바 교착상태(deadlock)에 놓일 수 있다. 그런데 대통령중심제는 교착상태를 해결할 효율적 제도가 없다. 반면 내각제는 다르다. 일단 내각제는 보통 여대야소이기 때문에 교착상태 자체가 거의 발생하지 않는다. 그럼에도 간혹 여당 일부 의원들이 내각과 견해를 달리할 경우 교착상태에 놓일 수도 있는데, 내각제는 교착상태를 종국적으로 해결할 수 있는 효율적 제도를 갖고 있다. 즉, 대화와 토론을 통해서도 교착상태가 도저히 해소되지 않으면 해당 의원들은 내각에 대한 지지를 거두고 불신임 투표를 추진하는 것이다. 불신임 투표가 통과되면 내각이 물러나고, 통과되지 않으면 내각이 힘을 얻게 된다. 그리하여 교착상태는 종국적으로 해결된다.

대통령중심제는 승자독식(winner-take-all) 원칙 하에서 작동된다. 즉 대통령 선거에서 한 명의 후보자와 하나의 정당만이 승리하고, 나머지는 모두 기회를 잃는다. 더구나 대통령에의 권력 집중은 대통령에게 연합이나 다른 정치적 타협을 하도록 만들어야 할 필요를 느끼게 하지 않는다. 이에 반하여 내각제는 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우, 다른 정당과 연합을 해야 정부를 구성할 수 있다. 따라서 내각제에서 정권은 거의 반드시 협상 및 타협과 연관되어 있다. [21] 그래서 학자들은 보통 내각제는 대통령중심제에 비해 정당 간에 반목과 적대적 대결보다는 대화와 조정의 분위기가 조성될 가능성이 상대적으로 높다고 평가한다.

역사적 경험으로 볼 때, 독재자들은 대체로 대통령중심제를 선호했다. 대한민국에서도 이승만이 그랬고[22], 박정희도 그랬다.[23] 반면 내각제는 독재자들이 선호하지 않았던 체제로서, 대통령중심제에 비해 민주주의 체제가 정착될 가능성이 높다는 평가를 받는다. 가령 세계은행은 연구 보고서를 통해 '내각제는 대통령중심제에 비해 부패, 독재 등에 빠질 위험이 적다'고 발표하였다.# 그 이유는 대통령중심제는 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한이 1인(대통령)에게로 집중되어 있는데 반해, 내각제는 2인에게로 분산되어 있는 점, 대통령중심제는 승자독식이어서 하나의 정당에 의한 단독정부 구성이 일반적인데, 내각제는 다수의 정당이 참여하는 연립정부 구성이 활발한 점[24], 내각제는 내각불신임권이 있어 부패하거나 무능한 지도자를 축출하기 용이한 점 등이 꼽힌다. 실증적 연구 결과도 이를 뒷받침한다. 2차대전 이후 독립한 국가들 중 2/3 가량이 내각제를 채택했는데, 이들 국가의 대다수는 성공적으로 민주주의를 안착시켰다. 반면 2차대전 이후 독립해 대통령제를 선택한 국가들 중 민주주의가 성공적으로 뿌리내린 곳은 대한민국 외에는 전무하다시피 하고, 대한민국도 사실 독립 후 근 40여년간 독재치하였다가 민주화 투쟁을 거쳐서 겨우 민주화가 이루어진 것이다. 관련하여 문재인 대통령도 "세계적 대세로 보더라도 민주주의가 발전된 대부분 나라들이 내각책임제를 하고 있다"고 말한 바 있고#, 문재인 정부박상기 법무부 장관은 "현행 대통령중심제는 미국을 제외하고는 대부분 독재국가의 정부 형태다."라고 말한 바 있다.#

현대 민주주의는 정당정치, 즉 정당이 주체가 되고, 정당을 중심으로 이뤄지는 정치를 지향하는데[25], 내각제는 대통령중심제에 비해 정당정치와 궁합이 잘 맞고, 정당정치가 보다 활성화된다. 그리고 그러한 모습은 대통령중심제에서와 내각제에서 집권당의 위상 및 역할 차이에서 확연히 드러난다. 우선 대통령중심제는 대통령이라는 특정인이 집권했다고 말할 수는 있어도, "XX당이 집권했다.", "XX당 정부"라는 말을 하기엔 어색한 감이 있다. 왜냐하면 대통령중심제에서는 집권당 자체가 내각과 관련하여 특별히 따로 갖는 권한은 없기 때문이다. 반면 내각제에서는 집권당이 내각을 구성하는데, 보통 집권당의 당수가 총리가 되고, 집권당 소속 의원들이 내각의 각료가 된다. 따라서 내각과 집권당의 관계가 매우 밀접하고, 둘 사이의 일체성이 크다. 집권당이 곧 내각이고, 내각이 곧 집권당이라고 해도 과언이 아니다. 그러므로 집권당의 목표가 곧 내각의 국정 목표가 되고, 집권당의 정책이 곧 내각의 정책으로 연결되는 경우가 흔하다. 또한 내각제에서 집권당은 언제든지 총리를 해임하고, 내각을 교체할 수 있는 힘을 가진다. 왜냐하면 내각제에서 의회는 내각 불신임권(총리 해임권)을 가지는데, 내각제는 보통 여대야소이므로[26], 불신임권은 사실상 집권당이 갖는 것이나 마찬가지기 때문이다. 이상의 이유로 내각제는 대통령중심제와 달리 특정인(총리)이 집권한 것임과 동시에 집권당이라는 정당 자체가 집권한 것이라고 당당히(?) 말할 수 있다. 즉 내각제에서는 "XX당이 집권했다", "XX당 정부"라는 표현이 전혀 어색하지 않다. 그 결과 내각제는 대통령중심제에 비해 정당이 주체 및 중심이 되는 정치, 즉 정당정치에 보다 더 가깝다고 할 수 있는 것이다.

대륙법 국가인 경우 내각제의 내각불신임/의회해산 등 책임 정치를 위한 장치가 더욱 빛을 발할 수 있다. 영미법 하의 대통령제에서는 법원이 성문법에 얽매이지 않기 때문에 대통령의 결정도 쉽게 뒤집고, 대통령의 독단을 사법부가 적극적으로 견제할 수 있는 반면, 대륙법 하의 대통령제에서 사법부는 성문법에 엄격히 구속되기 때문에 대통령의 독단이나 독재를 견제하기 어렵고, 탄핵이나 기타 긴급 상황이 닥치면 복잡하며 시간이 오래 걸리는 초당적인 입법 절차를 거처야 한다. 반면 내각제는 총리가 자당과 의회의 견제와 감시를 받으며, 특히나 연립정권 하의 독재는 불가능에 가깝다. 신뢰를 잃은 총리는 곧바로 연정 붕괴나 내각/의원 해산으로 실권을 잃기 때문에 복집한 입법적 절차를 거칠 필요도 없다.

4.2. 단점과 그 대책

군소정당이 난립하는 나라에서의 의원 내각제는 내각이 약해지고 정국이 불안정하다. 예를 들어 A당이 99석 가운데 48석을 차지하여 제1당이 되었는데, 단독으로 내각을 구성할 수가 없어 4석을 차지한 B당 앞에서 쩔쩔 매는 웃지 못할 상황이 벌어질 수 있다. B당을 위시한 나머지 당의 대연합이 결성될 경우 되려 A당이 역관광당할 가능성도 배제할 수 없다. 이는 바이마르 공화국 때 전세계가 목격한 바 있다.[27] 또한 의회에 군소정당이 난립한 경우 내각이 출범하려면 연정이 사실상 필수적인데 연정에 대한 합의가 잘 이루어지지 않으면 무정부 상태가 일어날 수도 있다. 극단적 사례로 벨기에의 경우 541일동안 연정 합의가 안 이루어져 무정부 상태였던 적이 있다. 또한 의회 내에서 지분을 가지는 군소정당이 극우, 극좌같은 위험한 사상을 가진 정당이라면 정국 불안이 더욱 가속화된다.

이 때문에 의원 내각제를 시행하는 나라들은 군소정당의 난립을 막기 위한 장치[28]를 마련해두고 있다.원내 집입을 위한 조건을 설정해두는 식이다. 가령 나치로 혹독한 반성을 한 독일의 경우 지역구 의원 3석 이상을 확보하지 못하거나 총선의 정당 투표에서 전국 득표율 5%를 넘지 않으면 원내진입이 불가능하다.[29] 더불어 상당수의 내각제 국가는 군소정당이나 극우, 극좌에 휘둘리지 않기 위해 극우, 극좌를 제외한 정당들끼리 연립정부를 구성하는 경우가 꽤 잦다. 독일은 여기에 더해 헌법수호청을 설립하고 헌법과 민주주의, 국민의 안위를 위태롭게 하는 극좌나 극우, 종교적 극단주의자들을 견제하고, 헌법재판소에 헌법해산심판을 요청할 수 있다.

의원 내각제에선 유권자가 총리를 직접 선출하는게 아니며 총리 후보 또한 자기 지역구나 비례대표로 일반 국회의원에 선출되어야 한다. 이는 즉 총리가 전국적으로 지지를 받고 있어도 다음 총선의 자기 지역구에서 재선되지 못하면 더 이상 총리를 할 수 없음을 의미한다. 다만 이것을 100% 단점이라고는 할 수 없는 것이, 자기 지역구에서조차 신임받지 못한 사람이 한 나라의 총리가 될 자격이 있는지에 대한 지적도 있거니와, 총리가 물갈이됨으로써 또 새로운 인물을 발굴할 수 있기 때문이다. 그래도 비례대표제가 있다면 당 대표는 그냥 안정적으로 비례대표 1번을 받아 총리가 될 수도 있고, 몇몇 나라에선 현 총리의 지역구에는 관례적으로 야당이 후보를 내지 않기도 한다.

내각제에서는 대통령중심제와 달리 대부분[30] 여대야소이기 때문에 정부·여당에 대한 야당의 견제가 상대적으로 어렵다는 단점이 있다.[31] 이처럼 내각제에서는 여당이 행정부뿐 아니라 사실상 입법부도 장악하고 있어 강력한 권한을 갖는데 반해, 정부를 감시하고 견제해야 하는 야당의 권한은 상대적으로 약하다. 이에 대한 대책으로 국가에 따라서는 아래와 같은 헌법적/선거법적 보완 장치를 마련해두기도 한다.

가령 북유럽 국가들의 경우 국가원수(군주 또는 대통령)가 의회 견제력도 어느 정도 가지고 있으며, 입법부의 수장인 국회의장이 총리보다도 서열이 높다. 게다가 의회 해산권을 국가원수 또는 국회의장에게 주기도 한다. 그리고 총선에 있어서 비례대표제를 적극적으로 활용하여 원내 다양성이 유지할 수도 있도록 하고, 그 결과 특정 정당이 단독으로 과반 의석을 차지하기 어렵게 함으로써 특정 일당에 의한 행정권과 입법권 장악은 가급적 일어나기 힘들게 하고 있다. 또한 독일의 경우, 상-하원 선출 방식이 분리된 양원제를 운영함으로써 상원이 하원을 견제할 수 있게 하고 있다.[32]

아울러 내각제 국가에서는 사법부가 행정 재판이나 헌법 재판 등에서 사법 적극주의를 채택해, 사법심사의 예외 영역으로 인정되는 소위 '통치행위'의 범위를 좁게 해석하거나, 행정부가 가지는 재량권의 한계를 엄격하게 제한하여 정부에 대한 견제를 보다 적극적으로 하기도 한다. 이처럼 사법부가 행정부를 적극적으로 견제하려면, '사법부의 행정부로부터의 독립'이 필요한데, 내각제는 대통령중심제와 달리 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하지 않기 때문에, 사법부와 행정부의 관계가 상대적으로 더 독립적이다. 이를 자세히 설명하면 다음과 같다. 현재 거의 모든 국가의 헌법은 사법부 수장 임명권을 국가원수의 권한으로 규정하고 있다. [33] 그런데 대통령중심제는 대통령이 국가원수이자 동시에 행정부 수반이다. 따라서 대통령중심제에서 국가원수가 사법부 수장을 임명하는 것은 사실상 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하는 것과 다름없다. 결국 행정부 수반과 친하거나 이념이 비슷한 사람, 또는 행정부 수반의 말을 잘 들을 만한 사람이 사법부 수장에 임명될 가능성이 높다. 그 결과, 사법부의 행정부에 대한 견제가 약화될 소지가 있다.[34] 반면 내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 따라서 내각제에서는 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하는 것과 다름없는 일은 일어나지 않는다. 따라서 내각제는 대통령중심제에 비해 행정부 수반과 사법부 수장 간 친밀도가 낮을 가능성이 높고, 이 점은 '사법부의 행정부로부터의 독립' 및 '사법부의 행정부에 대한 견제'에 긍정적인 요소로 작동한다.[35]

그리고 잦은 의회 해산 스킬의 발동으로 규정된 임기를 채우지 못하고 선거 주기가 일정하지 않은 경우가 대부분이어서 선거 비용이 과다하게 지출되는 단점도 나타난다.

5. 지방정부와 내각제

중앙 정부의 형태가 내각제인 국가들은 지방 정부의 형태 역시 내각제인 경우가 많다. 가령 지방 행정 단위의 명칭이 ''라고 한다면, 주 의회가 주의 행정수반(주 지사 혹은 주 총리)를 선출하고, 주의 행정 수반은 주 의회에 대하여 지방 정부 행정의 책임을 지는 식이다. 그리고 단독으로 주 의회의 과반 의석을 차지한 정당이 없을 때, 둘 이상의 정당이 연립하여 연정을 구성하는 것도 마찬가지다. 이처럼 중앙 정부 뿐만 아니라, 지방 정부 차원에서도 내각제를 실시하는 대표적인 국가로 캐나다호주가 있는데, 이들 국가의 주는 따로 만들어진 영국 식민지를 기원으로 하기 때문에 식민지 총독에서 이어져 내려온 주 총독이 있다. 그러나 주 총독은 형식상 주의 대표일 뿐, 아무런 실제적 권한이 없고 형식적으로 주 총리를 임명할 뿐이다. 그 밖에 독일, 스웨덴, 인도 등도 중앙정부와 지방정부에서 모두 내각제를 채택하고 있다.

다만 중앙 정부와 지방 정부가 서로 다른 제도를 채택하는 경우도 있다. 예를 들어 일본이 그러하다.

6. 채택 국가

6.1. 입헌군주제-내각제

국가원수는 군주, 행정부 수반은 총리인 체제다.

  • 아시아
    • 일본: 덴노의 국가원수 지위에 관련하여 일본국 헌법에 명시 되어있지 않기 때문에, 일반적인 의미의 입헌군주제라 보기는 어렵다. 물론 법적으로만 그렇고 실제로는 다른 입헌군주국처럼 돌아간다. 또, 다른 입헌군주국이 실제로 행사하진 못하지만 군주가 법적으로는 많은 권한(의회 해산권 등)을 가지고 있는 반면, 일본의 덴노는 명목상으로도 그러한 권한을 독자적으로 행사할 수 없다. 오직 내각의 승인을 받아야 행사할 수 있다.
    • 부탄
    • 말레이시아: 사모아와 비슷한 선거군주제의 형태를 취하고 있다. 군주의 칭호는 '양디-페르투안 아공'(Yang di-Pertuan Agong)이다. 임기는 5년으로 각주의 이슬람 수장인 술탄들이 임명한다. 하지만 실제로는 순번제로 술탄들이 돌아가면서 하고있다.
    • 태국
    • 캄보디아

  • 오세아니아
    • 호주: 영연방 회원국
    • 뉴질랜드: 영연방 회원국
    • 파푸아뉴기니: 영연방 회원국
    • 솔로몬 제도: 영연방 회원국
    • 투발루: 영연방 회원국
    • 사모아: 사모아는 국가원수에 해당하는 직위는 '오 레 아오 오 레 마로(O le Ao o le Malo)'라는 칭호를 사용한다. '정부의 족장' 혹은 '대족장'호드를 위하여 이라는 뜻이다. 2007년 60년이 넘게 재임한 타누마필리 2세가 서거하면서 의회의 투표로 선출하는 것으로 바뀌고 임기도 5년으로 제한되었다. 이로 인해 입헌군주제는 종말을 고했고 공화제로 보는 시각이 있지만 한편으로는 크게 결격사유가 없는이상 무한재선 할 수 있으며 호칭도 여전히 '전하'(your highness)라고 부른다. 이 때문에 선거군주제로 보는게 일반적이다.

  • 아프리카
    • 레소토: 영연방 회원국이지만 자국의 군주가 따로 있다.

6.2. 공화제-내각제

국가원수는 대통령, 행정부 수반은 총리인 체제다. 대통령을 직접 선거로 선출하는 곳도 있고, 간접선거로 선출하는 곳도 있다.

  • 아시아
    • 이스라엘
    • 싱가포르
    • 인도 공화국: 인도의 총선을 세계에서 가장 큰 민주주의 선거라 부른다.
    • 방글라데시
    • 이라크(미국과의 전쟁 이후)
    • 키르기스스탄
    • 파키스탄
    • 네팔
    • 레바논
    • 터키: 1982년 개정된 헌법 이후 2018년까지 내각제. 2019년부터는 대통령중심제. 내각제에 기반했던 터키 구 헌법에 의하면 비례대표제 선거에 의해 총선을 치르고, 의회가 정부를 구성하고(2001년 이전까지는 계속 연정을 구성), 총리가 정부수반을 맡았다. 국가원수인 대통령은 내각에서 선출하도록 되어 있었다. 그러나 2014년부터는 대통령을 직선제로 뽑아 레제프 타이이프 에르도안이 대통령이 되었는데 에르도안의 헤게모니가 워낙 강해 내각제임에도 이원집정부제처럼 국가운영이 이루어졌다. 2017년에는 에르도안 대통령이 종신 집권을 위해 대통령중심제로 개헌하는데 성공하여[40] 새 헌법이 시행되는 2019년부터 대통령 중심제 국가가 된다. 개정된 터키 헌법은 제왕적 대통령제라고 해도 무방할 정도로 대통령에게 권력이 집중되어 있는데, 이 때문에 터키 내부에서는 극심한 반대 시위가 있었으며, 네덜란드 등의 EU 회원국들은 터키의 헌법 개정에 대해 많은 비판을 가하고, EU는 터키의 EU 가입 후보국 자격을 박탈했다.
  • 남미
    • 수리남: 내각책임제로 운영되지만 총리직이 없고, 의회에서 대통령이 선출된다. 내각제에 총리직 대신 대통령직이 존재하는 것이라고 보면 된다. 대통령의 연임 제한이나 임기 제한이 없지만 차기 총선 결과에 따라 바뀔 수 있으며 사임이 자유롭다.
  • 아프리카
    • 모리셔스
    • 에티오피아
    • 남아프리카 공화국: 수리남처럼 총리가 없고, 의회에서 대통령이 선출된다. 하지만 수리남과는 달리 임기가 5년 1회연임으로 정해져 있다. 대통령은 의회해산권을, 의회는 내각불신임권을 갖고 있다.


  1. [1] 대한민국의 경우, 대통령이 국가원수의 지위에서 갖는 권한으로는 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임·접수·파견권, 선전포고권, 강화권, 외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영정 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다. 대한민국 대통령이 갖는 나머지 권한은 행정부 수반으로서의 지위에서 갖는 권한이다.
  2. [2] 반면 대통령중심제는 두 권한을 대통령 1인이 모두 가진다.
  3. [3] 총리가 의회에 대하여 책임을 진다는 말의 뜻은, 의회가 국정에 대한 책임을 물어 총리를 불신임, 즉 해임할 수 있다는 것이다. 한편 총리는 그에 대응해 의회해산권을 가진다.
  4. [4] 민주적 정당성 확보를 위한 장치다. 다만 캐나다의 경우 의원이 아니면서도 다수당의 대표로서 총리가 된 케이스가 왕왕 있다.
  5. [5] 쉽게 말해 내각이 무능하면 의회가 불신임 의결하여 교체할 수 있다는 얘기다.
  6. [6] 이 세 가지 용어 중에선 내각제라는 용어가 가장 많이 쓰이는 듯 하다. 아마 셋 중에서 가장 짧은 단어여서 일지도...
  7. [7] 헌법에는 없는 내용이지만, 법률에 의해 성립되어 현용되고 있다.
  8. [8] 공화국인 대한민국도 4.19 혁명 이후 대통령중심제를 폐기하고, 헌법을 개정하여 내각제를 채택했었다.(제2공화국)
  9. [9] 입헌군주제라고 해서 반드시 내각제를 채택해야 하는 것은 아니다. 예를 들어 국가원수로서는 군주를 두면서, 행정부 수반인 총리는 직선제로 선출하는 정부 형태를 생각할 수 있다. 그 경우 국가원수와 행정부 수반이 서로 다른 사람이라는 점에선 내각제를 닮았지만, 민주적 정당성이 의회와 행정부 수반으로 이원화되어 있다는 점에선 대통령중심제를 닮은 것이 된다.(내각제는 민주적 정당성이 의회로 일원화되어 있다.) 그러나 지금까지 이런 정부 형태를 택한 입헌군주국은 없었다.
  10. [10] 나이지리아는 예외로, 대통령제 국가다.
  11. [11] 한국의 국회를 생각하면 된다.
  12. [12] 물론, 예비내각의 장관 후보자 중 총선에서 당선되지 못한 자가 발생한 경우, 또는 단독으로 과반 의석을 확보하지 못해 연정을 구성해야 하는 경우 등은 예비내각명단을 100% 실현할 수는 없을 것이다.
  13. [13] '국가원수에 의한 (형식적) 총리 지명이 먼저 있고, 이후 의회가 동의를 하는 방식인가', 아니면 '의회에서 먼저 총리를 선출하고, 후에 국가원수가 임명하는 방식인가' 등
  14. [14] 당 대표가 국회의원으로 당선되었다고 가정한다.
  15. [15] 원내 1당이 과반이 아니여도 된다.
  16. [16] 덴노는 명목상 국가원수가 아니라 헌법기관에 불과하다. 하지만 실질적으로는 입헌군주제의 정치적 권한 없는 왕 노릇을 한다.
  17. [17] 한국의 경우, 대통령을 탄핵하려면 대통령이 헌법이나 법률을 위반했어야 하고, 그 위반이 중대해야 한다.
  18. [18] 예: 국정 운영 능력 부족, 국민의 지지 상실 등
  19. [19] 예: 한국
  20. [20] 예: 미국, 미국은 하원에서 탄핵안이 통과되면, 상원에서 최종적으로 결정한다.
  21. [21] 김계동 교수 기고문에서 인용. http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=100&oid=002&aid=0002028557
  22. [22] 대한민국 제정 헌법 초안은 애초엔 양원제에 바탕한 내각제였으나, 이승만이 갑자기 '대통령중심제가 아니면, 어떤 공직도 맡지 않겠다고 선언하여, 급작스레 대통령중심제로 수정되었다.
  23. [23] 박정희는 쿠데타를 일으켜 내각제였던 제2공화국 헌법을 대통령중심제로 바꾸고, 독재자가 되었다.
  24. [24] 특히 국회의원 선거가 100% 비례대표제로 치러지거나(예: 스웨덴, 네덜란드) 연동형비례대표제로 치러지는(예: 독일, 뉴질랜드) 경우엔, 각 정당은 지지율만큼만 의석을 갖게 되고, 그 결과 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 일어나기 힘들기 때문에 연정은 사실상 필수가 된다.
  25. [25] 그래서 민주주의 국가의 헌법은 정당을 보호하고 육성하는 조항을 두고 있는게 보통이다. 대한민국의 헌법 역시 정당보호에 관한 조항을 두고 있다.
  26. [26] 이론적으로는 여당이 과반의석을 갖지 못한 소수정부도 가능하지만, 현실에선 극히 드물다. 단독으로 과반 의석을 갖는 정당이 없을 경우, 웬만하면 둘 이상의 정당이 연합하여 과반을 이뤄서 정부를 구성하기 때문.
  27. [27] 바이마르 공화국은 이원집정부제로 분류되지만 의회가 제대로 돌아간다면 대통령의 실질적 권한이 발동될 일이 없기에 평시에는 의원내각제로 볼 수 있고, 따라서 바이마르 공화국의 사례를 의원 내각제의 단점으로 언급할 수는 있을 것이다.
  28. [28] 일명 저지 조항, 문턱 조항 등으로 불린다.
  29. [29] 그리하여 독일은 (비례대표제 없이 오직 소선거구제만을 실시하는 영국과 달리) 연동형비례대표제를 채택하고 있기 때문에 다당제로 귀착될 수 밖에 없음에도 불구하고 유력 정당수가 3개 내지 5개 정도인 온건 다당제가 유지되고 있다.
  30. [30] 여소야대인 경우도 가능하고, 실제로도 존재하나(그 경우는 소수정부, 또는 단독 소수 내각이라고 부른다), 극히 드물다.
  31. [31] 야당에 의한 악의적 국정 발목잡기가 어렵다는 장점으로 작용하기도 한다.
  32. [32] 일본처럼 상하원 구성을 동일한 방식에 맡기면 양원 모두 비슷한 구도의 정치 지형이 형성되기 쉽다. 그에 반해 독일에서는 하원은 총선, 상원은 각 주의회(한국의 경우 도의회)에서 선출하도록 하고 있으며, 영국, 슬로베니아 등은 하원은 총선, 상원은 사회/지역/직업군의 유망한 인물을 임명할 수 있도록 하고 있다.
  33. [33] 이것은 대통령중심제에서든, 내각제에서든, 이원집정부제에서든 같다.
  34. [34] 다만 대통령이 항상 자신이 원하는 사람을 대법원장에 꽂아 넣을 수 있는 것만은 아니다. 한국, 미국처럼 대법원장 임명에 의회의 동의를 요하는 곳도 있기 때문. 한국에선 노태우 정부 시절, 정기승 대법원장 후보자의 임명동의안이 국회에서 부결된 바 있다. 참고로 문재인 정부 때는 김이수 헌법재판소장 후보자의 임명동의안이 국회에서 부결된 적이 있다. (헌재소장은 형식적으론 사법부 수장이 아니지만, 한국에서 헌재는 대법원과 더불어 최고 사법기관을 이룬다.)
  35. [35] <바람직한 정부형태개정방향에 대한 연구, 장용근, 세계헌법연구 14권 1호. p293 이하>, <정부형태의 특성 비교, 김창회, p. 111>, <대통령제에 관한 연구, 강승식, 법과 정책연구 4권 1호, p.245> 등 참조.
  36. [36] http://imgnews.naver.net/image/025/2018/03/16/0002805411_002_20180316064437938.jpg
  37. [37] 출처: 대한민국 외교부 제공 자료
  38. [38] 의회에서 연방평의회를 구성할 7명의 각료(연방장관)를 선출한다.
  39. [39] 스위스 대통령은 7명의 연방장관이 1년씩 돌아가며 맡는데, 나머지 장관들과 상하관계가 아니라 대등한 관계에 있으며, 단지 연방평의회를 주재하고 대외적으로 국가를 대표하는 상징적 직위에 불과하다.
  40. [40] 에르도안의 종신 집권 구상은 그가 대통령에 당선된 2014년부터 알려졌다. 하지만 2015년 6월 7일에 벌어진 총선에서 여당이었던 정의개발당이 국회 내 2/3 의석은 커녕 과반수 의석조차도 얻지 못하면서 물건너갔었던 것이, 2017년에서야 성공하게 된 것이다.

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