일반구

一般區

1. 개요
2. 대한민국의 일반구
2.1. 대한민국의 일반구 목록(가나다순)
2.2. 사라진 일반구
3. 일본의 일반구
4. 대만의 일반구

1. 개요

대한민국일본에서 지방자치단체가 아닌 형태의 구(행정구역)이다. 일본에서는 정령지정도시[1] 밑에 있으며. 대한민국에서는 특정시 밑에 있다.

2. 대한민국의 일반구

대한민국행정구역

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광역자치단체

광역시

특별자치시

특별자치도

기초자치단체

자치시(특례시, 일반시, 도농복합시)

자치구

일반구

행정시

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一般區 / District (Non-Autonomous) / Gu

대한민국기초자치단체 밑에 있는 . 흔히 사용하는 "일반구"라는 표현은 법률용어는 아니고 편의상 부르는 명칭이며, "행정의 편의상을 위해 설치된 구청"이란 뜻에서 "행정구"라고 하기도 하나 자주 사용하지는 않는 다. 실제 법령에서는 보통 "자치구가 아닌 구"라고 표현한다.

일반구를 설치하고 있는 시(일반구를 설치하지 않았더라도 인구 50만 이상의 시 포함)는 특정시라고 불린다. 법률적 위상이 기초자치단체의 하부 행정기관[2]이므로 자치구와 달리 구청장을 선출하지 않고 특정시장이 임명하며, 3~4급 지방공무원을 앉힌다.[3][4] 참고로 지방자치단체장 중 하나인 자치구청장의 경우 1~2급 정무직 공무원 대우를 받지만[5], 일반구청장은 전형적인 직업공무원에 속하는 경력직, 일반직 지방공무원이므로 당적 보유도 불가능한 등 여러가지 제한이 따른다. 그러나 철밥통이다 또 자치구가 아니므로 실국이나 산하 기관(보건소, 각종 사업소) 그리고 공기업을 둘수 없다. 자치단체가 아니기에 자치구세도 없으며, 구의회도 없다.

일반구를 설치할 최소한의 조건은 다음과 같다.

(1) 인구가 50만 이상

(2) 기초자치단체

이 두가지 사항을 모두 충족한다면 설치할 수 있다. 그러나 조건을 다 갖췄다고 해서 지자체 재량껏 설치할 수 있는 것이 아니고 행정안전부에서 승인을 해 줘야 한다. 그러므로 위 조건에 해당되어도 일반구가 없는 시는 많이 있다. 특히 이명박 정부 이후의 행정구역 운용기조가 '광역화'와 '단순화'이기 때문에, 통합청주시나 통합창원시 처럼 시군이 통합된 특수한 경우가 아니면[6] 일반구 신설, 분구가 승인된 경우는 단 한건도 없다. 그동안 일반구 설치를 추진한 자치단체들이 몇 곳이 있으나 전부 다 행정자치부(행정안전부/안전행정부)에게 거부당했다. 오히려 정부에서는 행정 계층의 중복으로 인한 행정력 낭비, 세금 낭비를 막겠다는 목표를 달성하기 위해 지자체들에 각종 당근을 제시하며 일반구들을 폐지하려고 여러 노력을 하고 있으며, 기존의 이명박 정부박근혜 정부와는 성향이 다른 문재인 정부 역시 풀뿌리 민주주의를 강조하며 주민센터를 복지센터로 바꾸려는 정책을 추진하는 등 마을 단위의 행정에 집중하고있지 구 단위에는 별 관심이 없기 때문에 앞으로도 일반구의 미래는 매우 어둡다.

제주특별자치도는 특별자치도 승격 이후 기초자치단체 없이 행정시만 운용하는 단층형 광역자치단체이므로 일반구를 둘 수 없다. 세종특별자치시도 단층형 광역자치단체로 계획되어 하위에 일반구는 고사하고 자치구도 설치하지 않으며, 또 그럴 논의가 나올만한 인구도 안된다.

일반구는 기초자치단체(자치구 또는 )가 되기 전[7]의 중간 단계적인 성격을 띄는 행정구역으로 볼 수 있으나, 대한민국에서는 울산광역시 이후 광역시가 신설된 사례가 없어서 수원광역시, 그리고 그런 것들이 생기지 않는 이상 일반구가 자치구로 변모하는 일은 관측할 수가 없는 상태다. 일반구가 폐지되는 사례는 간혹 있는데 부천시가 그 사례이다.

도농복합시라도 앞의 두 조건을 갖춘다면 일반구를 설치할 수 있기 때문에 일반구의 범위 내에 읍과 면이 포함될 수 있다. 한 예로 경상남도 울산시 울주구는 구 울산군이 통합되면서 통째로 울주구가 되었기 때문에 일반구 중 유일하게 읍면만 있는 일반구였다. 참고로 울주구는 울산시가 울산광역시로 승격하여 경상남도에서 분리된 후 폐지되었고 울주구에 속해 있던 읍면을 관할구역으로 울주군이 설치되었다.

대한민국의 특별시, 광역시 산하 자치구들의 기원은 이 일반구에 두고 있다. 서구권의 대도시의 경우와 다르게 우리나라의 대도시들은 여러 개의 소도시가 하나의 대도시를 구성하거나 하나의 중추도시가 주변의 위성도시들을 합병하여 형성된 것이 아니라, 도시의 성장에 따라 시골 지역을 합병하고 인구가 증가함에 따라 행정의 편의를 위해 대도시를 일반구들로 분할한 것이기 때문.[8]

한편 행정안전부에서 기존의 대동제(행정)와 유사한 책임읍면동제를 추진하는 방향으로 가닥을 잡음에 따라, 향후 추가적인 일반구의 신설은 어려울 것으로 보였으나, 이 제도를 발표한지 불과 1년만인 2016년 5월 26일 행정자치부가 몇몇 지자체를 제외하고 전면 중단을 통보하였다. 그러나 일반구의 신설은 이명박 정부 이래로 시군 통합을 제외하면 사례도 전무하고 정부의 정책 기조와도 맞지 않고 추가적인 행정 계층을 만드는 낭비 요인으로 작용한다는 비판이 있기 때문에 앞으로도 어려울 것이다. 그보다는 아래 기사에서도 나오듯이 각 주민센터의 복지 기능 강화에 집중하는 방향으로 나갈 것으로 보인다. 2015년 4월 14일 행정자치부 발표 책임읍면동제 중단 관련기사

2016년 7월 4일부천시책임읍면동제를 실시하며 일반구를 전격 폐지하였다. 2000년에 일반구 설치기준 인구의 감소로 합포구회원구를 폐지했던 옛 마산시에 이어,[9] 상위 시의 광역시 승격으로 인한 자치구로의 전환이나 개칭·통합·분할 등의 변화를 겪지 않고서 일반구를 폐지한 두 번째 기초자치단체가 되었다. [10] 이외에도 김해시, 남양주시, 화성시, 평택시[11] 등 많은 도시들이 조건은 충족하지만 일반구를 설치하지 않못하고 있다.[12]

2.1. 대한민국의 일반구 목록(가나다순)

◇표는 도농복합시.

2.2. 사라진 일반구

3. 일본의 일반구

일본에는 도쿄도의 23자치구를 제외한 나머지 정령지정도시(대한민국특정시에 해당)들에 있는 구(행정구역)들이 전부 일반구이다. 오사카시나 나고야시 등 정령지정도시들은 전부 다 일반구를 가지고 있다. 정령지정도시가 아닌 시에는 구가 없다.

일본의 주소 체계는 구까지는 한국의 지번주소 체계와 대동소이하지만 동부터는 ''에 해당하는 부분부터는 상당히 다르다. 자세한 것은 문서 참조.

4. 대만의 일반구

직할시, 성할시 밑에 있는 는 전부 일반구이다. 단, 대만 원주민 주거지역으로 지정된 곳은 자치구로 구청장을 선거로 선출한다. 출마자는 원주민이어야 한다.


  1. [1] 우리나라로 치면 광역시와 특정시의 중간 단계에 있다고 보면 된다. 지위가 우리로 치면 기초지자체인 것은 특정시와 같지만, 권한은 우리의 특정시 보다 더 많다.
  2. [2] 쉽게 말해서 독립된 청사를 가지고 있다는 점을 제외하면 시청의 행정지원과, 노인복지과등과 같이 시청의 "하위부서"로 인식된다는 뜻
  3. [3] 통합특례로 창원만 3급이고 나머지는 4급이다.
  4. [4] 다만 기사에 따르면 행안부에서 공무원 인력정원을 지자체 자율로 할 수 있도록 시행령을 바꾸면서 창원이 아닌 일반구 구청장도 시청의 자율에 따라 3급이나 4급 중 한명으로 임명 할 수 있게 되었다고 한다. 위 기사에 근거하여 고양시 조례로 덕양구청장도 3급으로 임명할수 있게 되었다. 참고로 창원은 법률에 근거하여 3급과 4급중 한명을 구청장으로 임명할 수 있기에 4급이 구청장을 하는 것도 가능하지만, 고양시는 법률을 근거로 조례에 아예 덕양구청장은 3급으로 못박아 놓아서 4급은 구청장을 할 수 없다.
  5. [5] 이에 따라 자치구청장은 정당에 가입하여 당적을 가질 수 있다.
  6. [6] 현행 지방자치법에 따르면 자치시끼리 통합하여 위 조건을 충족할 경우에도 일반구로 둘 수 있다.
  7. [7] 이렇게 되면 특정시광역자치단체(광역시)로 승격
  8. [8] 실제로 지방자치법이 시행되기 전까지 특별시나 광역시의 구와 도 소속의 시에 설치된 구간의 법적인 구분은 없었다. 다만 법적인 구분이 없었다는 것이지 위상이 같았다는 뜻은 아니다.
  9. [9] 다만 이들은 2010년에 통합 창원시가 출범하면서 마산합포구, 마산회원구로 재설치되었다.
  10. [10] 포항시도 지속적으로 인구가 감소하면서 50만명 이하로 떨어질 것으로 보여진다.
  11. [11] 2018년 7월 기준으로 평택시 인구는 49만명 돌파하였다.
  12. [12] 그 외에 김포시는 41만명, 시흥시는 44만명, 파주시는 44만명, 의정부시는 44만명으로 한창 도시개발중으로 50만명을 돌파할 가능성이 있다.
  13. [13] 20세기 마지막으로 일반구를 신설하였다.
  14. [14] 일산동구와 일산서구는 2005년 일산구에서 다시 분구되었다. 일산신도시 개발 당시 일산 지역을 고양시에서 분리하여 일산시로 독립시키려 하였으나 취소되었다.
  15. [15] 1991년 중원구에서 분구되었다. 이 쪽 역시 분당신도시 개발 당시 분당 지역을 성남시에서 분리하여 분당시로 독립시키려 하였으나 취소되었다.
  16. [16] 현존하는 일반구 중 가장 오래된 일반구이다.
  17. [17] 21세기에 처음으로 분구된 일반구이다. 본래는 부천시의 일반구가 가장 오래되었으나, 후술한 것처럼 부천시가 일반구를 폐지함에 따라 수원시의 일반구가 오래된 일반구의 타이틀을 넘겨받았다.
  18. [18] 권선구와 더불어 현존하는 일반구 중 가장 오래된 일반구이다.
  19. [19] 21세기에 처음으로 일반구를 신설하였다.
  20. [20] 대한민국에서 처음으로 일반구 이름을 딴 구청역이 들어섰다.
  21. [21] 경기도에서 유일한 도농복합형 일반구이다.
  22. [22] 단, 성산구진해구는 도농복합구가 아니다.
  23. [23] 2010년 창원권 통합 전 창원시의 인구도 50만을 넘어섰으나 분구 대신 대동제를 실시하고 있었다. 그러다가 창원권 통합과 함께 2개 구로 분구되었다.
  24. [24] 1990년 옛 마산시가 합포구·회원구를 설치했다가, 인구 감소로 인해 2000년 폐지됐다. 그러나 창원시에 통합되면서 옛 합포구·회원구와 완전히 같은 영역으로 마산합포구·마산회원구가 설치되었다.
  25. [25] 2014년 청주-청원이 통합한 통합청주시는 옛 청주와 옛 청원 지역을 모두 4개로 분구했다. 이 중 옛 청주에 존재했던 상당구는 상당구·청원구로, 흥덕구는 흥덕구·서원구로 분구하고 구 청원군 지역을 흡수했다.
  26. [26] 책임읍면동제로 인해 2016.7.4부터 폐지.

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